Prezidencializálódás a politikában 2. rész

Az alábbiakban vendégszerzőnk, Balogh Norbert harmadéves győri joghallgató gondolatait olvashatjátok a politikai alrendszerben tapasztalható prezidencializálódás jelenségéről. A tanulmányt két részletben közöltük le; az első (június elején közzétett) részt itt olvashatjátok;  a második részt pedig a következőkben tanulmányozhatjátok át.

1. A prezidencializációt kiváltó okok

Minden, így a prezidencializáció is visszavezethető egészen annak gyökereihez, azaz olyan okozatokra, amelyek következtében kialakultak a politikai életet megváltoztató folyamatok. A XX. század második felében lezajló folyamatok lényegében újradefiniálták a kormány működését az államháztartás területén, amin a XXI. század válságjelenségei sem változtattak, sőt. Ha nagyon kisarkítva akarjuk vizsgálni a jelenséget, akkor úgy is fogalmazhatunk, hogy a kormányzásnak újra meg kellett találnia önmagát, ami egy olyan válasz adásában valósult meg, ami képes volt arra, hogy felvegye a versenyt a jelentkező kihívásokkal, így pedig a kormány – azaz az állam – képes maradhat arra, hogy betöltse fő funkcióját, azaz a társadalom fenntartását és irányítását. A magam részéről úgy vélem, hogy a hajtóerőt ezekhez a változásokhoz a különböző hatalomorientált érdektörekvések jelentették, ami nem csoda, hiszen a politikai rendszer egy olyan társadalmi alrendszer, amely alapvetően a hatalmi viszonyok dimenziójában helyezhető el. Pontosan ezért a prezidencializációra nem megoldandó problémakörként tekintek, hanem egy olyan motívumként a politikai szférában, ami szükségképpen jelentkezett a kormányzás kapcsán, hiszen végül is arról van szó, hogy a politikai rendszer reagál a környezetében jelentkező hatásokra. Az inputok tehát bekerülnek abba a bizonyos üres négyzetbe, amik aztán meghatározzák az outputok mibenlétét is. [1]

Az okozatokat azonban konkretizálni szükséges, ezáltal jobban megfoghatóvá téve a képletet. A prezidencializálódást kiváltó okok között említhető a politika nemzetköziesedése, az állam növekedése, a tömegmédiában lezajló változások, illetőleg a hagyományos társadalmi törésvonalak eróziója. [2] A továbbiakban ezeket fogom sorba venni.

• A politika nemzetköziesedése

A nemzetköziesedés a nemzetállamok összefogását takarja, ami – rendkívül egyszerűen megfogalmazva – abból a felismerésből indul ki, hogy a közös érdek által vezérelt célok elérése így jelentősen könnyebbé válik. Emellett a második világháború tapasztalatai is azt mutatták, hogy elengedhetetlen bizonyos nemzetközi szervezetek kialakítása. A társadalmak globalizálódásának legfontosabb aspektusa, hogy a világ országait egyre inkább behálózzák bizonyos együttműködési megállapodások. [3] Ha ezt elfogadjuk, akkor érzékelhető, hogy ezen változások mentén, a transznacionálissá vált világban a politika bizonyos szabályainak módosulása sarkalatos kérdéssé nőtte ki magát.

A prezidencializáció szempontjából a legfontosabb, hogy a nemzetközi tárgyalások alkalmával az egyes országokat a saját kormányuk fogja képviselni. Az ilyen kormányközi tárgyalások értelmében a parlament mozgástere csökkenést mutat, hiszen csakis ratifikálja, vagyis utólagosan jóváhagyja az ezen tárgyalásokon hozott döntéseket. [4] Természetesen nem elhanyagolható, hogy a parlament jogalkotási aktusa nélkül nem válhatna a meghozott döntés normatartalma az adott állam jogrendjének részévé, azonban érezhetjük, hogy a két oldal közül ebben a konstrukcióban nem a törvényhozás szerepe a domináns. Ami relevánsabb, hogy a végrehajtó hatalom így újabb jogköröket tudhat magáénak, külön kiemelve a miniszterelnököt. Ettől kezdve magyarázatra sem szorul, hogy milyen szintű hatalmi eltolódást jelent az a tény, hogy a nemzetközi színtéren a kormány birtokolja a különböző tárgyalási és döntéshozatali jogokat.

• Az állam növekedése

A kiváltó okok közül ezen pont az állami szerepvállalás újraértékelésével érthető meg igazán. A 2008-ban kirobbant gazdasági világválság alapvető szinten változtatta meg a kérdéskörről való gondolkodást. A tanulságok fényében az állami szerepkörök újradefiniálására mindenképpen szükség volt, ami az állami beavatkozás növelésének irányába mutatott. A tudományos gondolkodás azért juthatott erre a következtetésre, mert az instabilitás – így a válság – fő okát a nem kielégítő szabályozásban találhatjuk meg, ami aztán nem mindennapi költségeket róhat az államháztartásra. [5] Ha ezt összevetjük azzal, hogy a gazdasági rendszer és a politikai rendszer milyen kapcsolatban áll egymással – vagyis hogy az előbbi meghatározza a politika mozgásterét, az utóbbi pedig ebből kiindulva szintén alakítja a gazdasági rendszert [6] –, akkor teljesen érthető, és még értelemszerűbbnek hathat a szabályozás szükségessége. A világválság mellett persze a már említett egyéb, a XXI. században tapasztalt kihívások szintén kardinális kérdéseknek bizonyulnak a változások kimenetelét tekintve. Az erős állam és hatékony közigazgatás koncepciója tehát adott, amelyben az állam növekedése a feladat-és hatáskörök bővülése által valósul meg. Ha pedig mindezek célkitűzése az, hogy az állam képes legyen olyan szabályozóvá válni, amely biztosíthatja a stabilitást, akkor értelemszerűen a kormányzat lesz az a szereplő, ami ezt a célt valójában meg tudja valósítani. Ennek az a végkifejlete, hogy ismételten eljutunk a végrehajtó hatalom hatékonyságának növeléséhez. Ebben a helyzetben a demokratikus korlátok mégannyira létszükségessé válnak annak érdekében, hogy az állam véletlenül se tudjon visszaélni a ráruházott hatalommal. [7] Így ebben az olvasatban az alkotmányos védőbástyák minősége és érvényesülése fokozottan esszenciális kérdések az államszervezetet illetően.

Visszatérve a végrehajtó hatalomhoz, azt láthatjuk, hogy az állam növekedése által generált hatások valóban számottevőek a prezidencializáció tekintetében. Ilyen hatásként tarthatjuk számon azt, hogy az állam még inkább komplexebbé és bürokratikusabbá válik, ennek értelmében az intézményrendszer differenciálódik és pluralizálódik. [8] A differenciálódás az intézmények fajtáinak növekedését jelenti, a pluralizálódás pedig az adott intézmény számbeli növekedését takarja. [9] A prezidencializáció ezen tényezők közepette két pontban mutatkozik meg a megnövekedett mozgásterű végrehajtó hatalmon belül. Egyrészt abban, hogy végbemegy egy hatalmi centralizáció a megnövekedett intézményrendszer vonatkozásában, másrészt kvázi aláásva a kormány kollektív felelősségét, a politikai döntéshozatal szektorizált formája válik fő tendenciává. [10] Utóbbi a bilaterális kapcsolatok növekedésével vázolható a kormányfő és az egyes miniszterek között. [11]

• A tömegmédia berkeiben lezajló változások

Arról, hogy a média mennyire kulcsfontosságú tényező a mediatizált politikában, illetve milyen hatásokkal járhat, hogy a médiumokon keresztül generálják ezen különleges áru iránt a keresletet, a tanulmány első részében már esett szó; most egy kicsit messzebbről közelítem meg a témát.

Az információs társadalomról hozzávetőleg az 1960-as, 1970-es évektől beszélhetünk. Ebben a társadalomtípusban az információ egy olyan értékké vált, amely teljesen új alapokra fektette a modern demokráciák működésének logikáját. Alain Touraine egyenesen a programozott társadalom kifejezést találta a legkifejezőbbnek a megújult társadalmi konfliktusok megragadására. [12] Evidens, hogy ilyen mértékű változásokhoz a politika világa is minél inkább idomulni igyekezett. Az alkalmazkodás eredménye a korábban említett perszonifikálódás, aminek apropóján a választópolgár sokkal inkább képes azonosulni egy adott személlyel, mint egy sokrétű politikai programmal. A másik oldalról azt is fontos megjegyezni, hogy a politikusok általában boldogan élnek a média által biztosított lehetőségekkel, abban a vonatkozásban főként, hogy a valójában összetett tudnivalókat egy végletekig leegyszerűsített formában képesek tálalni, értelemszerűen a potenciális és öncélú pozitív hatás érdekében történő kisarkítással. [13]

•  A hagyományos társadalmi törésvonalak eróziója

A modern társadalmakban a politikai tagoltságot az adott társadalmat megosztó konfliktusok, azaz törésvonalak alakították ki. [14] A társadalmakban így létrejöttek bizonyos csoportok, amelyeken belül a fő társadalmi-szociológiai jellemzők megegyezni látszottak, így például a foglalkozás, az osztály, a vallás, a nemzetiség és a nem. Megfordítva: ezek azok a jellemzők, amelyek meghúzták a csoportok közötti választóvonalakat, így egyfajta törést előidézve a társadalom egészén belül. A politikai konfliktusok nem egyszerű rivalizálást jelentenek, hanem annál élesebb ellentéteket, viszályokat. [15] Emellett – mivel a nemzet egészét érintő közügyekről való gondolkodás ürügyén alakulnak ki ezek a konfliktusok, megosztó vélemények – érezhetjük, hogy mennyire is relevánsnak számítanak a politikai argumentációkban. Egy-egy politikai párt így válhatott egy-egy társadalmi csoport érdekeinek képviselőjévé. Stein Rokkan norvég politológus és szociológus  rámutatott, hogy az ilyen konfrontációk nagymértékben determinálják egy adott országban a pártok számát, azok profilját, választási erejüket, továbbá a pártrendszert illetően annak fragmentáltságát és polarizációját. [16]

Az 1960-as évektől kezdődően ugyanakkor egyre több kutató állapította meg, hogy ezek a társadalmi törésvonalak – amelyek végtére is biztosították a kapcsolatot a társadalom és a pártok között – halványulni kezdtek. [17] Ez az átalakulás azt hozta magával, hogy az eddig jól bevált módszerekkel már nem lehetett megszerezni a szavazatok kielégítő számát. Következésképpen azok az stratégiák, megfogalmazott programok, amelyek eddig biztos szavazóbázist jelentettek egy párt számára, már nem bizonyultak elégségesnek. Magyarán egyre kevésbé lehetett kizárólag a társadalmi csoportok konfliktusaira építeni egy olyan biztos alapot, amivel egy párt életben tudott maradni a hatalmi harcok közepette.

A prezidencializáció azon hatásai, amelyek a vezér személyiségét érintik, egyfajta megoldást kínáltak a felmerülő problémakörre. Pontosan azért, mert a vezető – mint a politikai kommunikációt biztosító elem a társadalom és az állam között – megfelelőnek bizonyult arra a feladatra, hogy újfent egyesítse a választópolgárokat, megszerezve a szükséges támogatást pártja számára. Egyszerűen fogalmazva és összegezve az eddigieket, az erodálódás visszás körülményei között úgyszólván szabaddá, elérhetővé vált, hogy a szavazatokat egy párt a vezető személyes karizmájára építve próbálta meg ismételten felhalmozni.

2. Nemzetközi kitekintés

• Egyesült Királyság

Az Egyesült Királyságot vizsgálva kijelenthetjük, hogy a kormányzás említett változásának jelentőségteljes mintájával állunk szemben. Ez nem meglepő, ha figyelembe vesszük, hogy a prezidencializálódás jelenségének vizsgálata és modelljének kialakítása is ebből az országból eredeztethető. De kezdjük egy kicsit messzebbről a vizsgálódást, azokkal az államszervezeti konkrétumokkal, amelyek lefektetik a kormányzás alapjait!

A Lijphart-féle kettős felosztás kapcsán az ország, mint parlamentáris monarchia, a többségi rendszer alapvető példájának tekinthető.

Az új demokráciák világában Anglia helyzete speciálisnak számít, mert régi demokrácia.” [19]

Találó megfogalmazás ez a brit választási rendszerrel kapcsolatban, hiszen az egyszerű többségi rendszer manapság szinte csak a Westminster-típusú demokráciákban van jelen. [20] A Duverger-törvény, amely azt mondja ki, hogy ez a szisztéma a kétpártrendszerek kialakulásának kedvez, nem mondott csődöt napjainkig sem. A győztes mindent visz elv erős kétpártrendszert alakított ki az Egyesült Királyságban, a politikai rendszerben hagyományosan a Konzervatív Párt és a Munkáspárt tölt be vezető szerepet. A többségi rendszerek egyéb sajátosságai is felismerhetőek, így az íratlan alkotmány velejáró tényezőjeként a bírósági felülvizsgálat hiánya az alkotmányossági dilemmák terén, ahol így a parlament szava a döntő, illetőleg a monetáris politikáért felelős központi bank is a kormánynak alárendelten működött 1997-ig. [21]

A miniszterelnök erejét és politikában betöltött szerepét nagymértékben befolyásolja önnön aktivizmusa és törekvéseinek jellege, kijelölve ezzel a megvalósítandó célt a kormánya számára. Az évszázadok során, ahogyan az államfő hatalma egyre inkább protokolláris jelleget öltött, úgy a miniszterelnök jogkörei fokozatosan bővültek, európai viszonylatban ezáltal egy erős kormányfői hatalom letéteményesévé téve a tisztséget. [22] A kormányfő erős közjogi szerepének tartópillére természetesen egy erős hatalmi státusszal bíró kormány, aminek jellegét az évszázados szokásjogi hagyomány és az egypárti kormányzás lehetőségét többnyire biztosító választási rendszer alakította ki. [23] Fontos azonban, hogy a primus inter pares kifejezés mára már igencsak kiüresedett, ugyanis nem csak egy de facto vezetői szerep kijelöléséről van már szó. Ahogyan Winston Churchill is írja:

Nem lehet összehasonlítani az első pozícióját a másodikkal, a harmadikkal vagy a negyedikkel.” [24]

A számunkra jelentős változások kezdete az 1979-es választásokhoz és a Konzervatív Párt győzelméhez köthető. Ekkor választották miniszterelnökké Margaret Thatchert, aki a kormányzati struktúrát saját személyiségének megfelelően reformálta meg, intézkedéseivel valóra váltva a kabinet szupremáciájának további fokozódását. Emellett pedig korábban nem látott mértékben növelte a miniszterelnök hatalmi pozícióját, mind a kormányon belül, mind pedig a politikai rendszer egészének vonatkozásában. [25] Thatcher tekintélyes hivatali ideje alatt tovább centralizálta a központi közigazgatást, a kormány központi hivatalát, és megerősítette a miniszterelnök titkárságát. [26] A Cabinet Office a kormány központi szervévé vált, értelemszerűen a miniszterelnök asszony fokozatosan növekvő irányítása alatt. Meglehetősen szemléletesen példázza már csak a nevével fémjelzett thatcherizmus fogalom is, hogy politizálási stílusa milyen nóvumnak számított ekkoriban. Az  eme fogalom mögött meghúzódó erőteljes társadalmi, gazdasági és pénzügyi reformok az 1970-es évek közepétől jelen lévő hanyatlásra, és a gazdaságirányítás keynesi eszközeinek kudarcára kívántak választ adni, méghozzá egy radikalizmussal és populista vonásokkal tarkított új eszmét, a libertariánus konzervativizmust piedesztálra emelve. [27] A reformok súlyából kitűnik, hogy a kormányzás ismertetett módon történő átalakítására feltétlenül szükség volt. Margaret Thatcher személyiségének domináns voltát a politikai diskurzusban mi sem bizonyítja jobban, minthogy 1990-es lemondását és politikai karrierjének végét követően is gyakran szerepelt nyilvánosan, illetve nyilatkozott aktuálpolitikai kérdésekről. Levonva ennek a konzekvenciáját, a perszonalizációs ismérvek is egyértelműen megmutatkoznak. Ehhez a konstellációhoz hozzátartozik egyébként az a tényező is, hogy a Vaslady kormányzási stílusa kimagaslóan vonzotta a média figyelmét is.

A következő brit miniszterelnök, aki a prezidencializáció jegyeit magán hordozó politikai gyakorlattal jellemezhető: a szociáldemokrata Tony Blair. 1997-ben a Munkáspárt szerezte meg az abszolút többséget, így kormányt alakíthatott. A fölényes győzelemben szerepet játszott a párt megreformálásával kialakított Új Munkáspárt imázsa, Tony Blair határozott, erős és parancsoló személyisége, aki szöges ellentétét képezte a konzervatív oldal miniszterelnök-aspiránsának, a gyenge és hezitáló jellemű John Majornak. [28] A perszonalizálódás még inkább meghatározta a kampányidőszakot, amelyben a mediatizált kampány eszközei egy amerikai típusú választási versenyt eredményeztek. [29] Miután elfoglalta a miniszterelnöki széket, Blair folytatta a thatcheri alapokon nyugvó elnöki kormányzást, pontosabban szólva őt is meghaladta ebben a tekintetben. Blair reformsorozatának kezdetektől fogva nyilvánvaló célja volt, hogy kiterjeszthesse hatalmát a kormányzati struktúra minden egyes részletére.

Nemcsak a központi hivatalok méretében történt változás, de lényeges működési kérdésekben is új időszámítás kezdődött 1997-ben.” [30]

A Whitehall centralizációja újabb szintekre emelkedett, amivel a kormányfő megvalósította a kormányzati bilateralizmust, miképpen a politikai döntések nem a kormányüléseken kerültek megfogalmazásra, hanem a miniszterelnök és az illetékes miniszter között lezajló egyeztetés alkalmával. [31] A háttérapparátusok újjászerveződtek, az ott dolgozók lélekszáma pedig erős növekedést mutatott. [32] A Downing Street 10-be egy igen kiemelkedő szakértelmű médiastábot, illetve egy konkrét politikai testületet is beköltöztetett a miniszterelnök, akikkel így közvetlenül tudott dolgozni. [33] Látható tehát, hogy ez a hatalomtudatos hozzáállás teljesen egybevág a prezidencializálódás elemzésekor lefektetett megállapításokkal. Tomokazu Sakano megjegyzi, hogy nem csupán a thatcherizmus stílusát, de olyan politikai alapokat is adoptált a Munkáspárt a megelőző konzervatív kormányoktól, aminek hatására a két párt egyre inkább egymás fele konvergál 1997 óta. [34] Ezen tény, illetőleg a Blair-jelenség maga, ismét abba az irányba mutat, hogy egy kiemelkedő és rátermett vezetői személyiség, a megfelelő és megnyerő adottságokkal felvértezve – kombinálva ezt egy jól megtervezett politikai marketinggel –, könnyen kormányzó pozícióba juttathat egy pártot.

A Munkáspárt uralma 2010-ig tartott, ekkor vált miniszterelnökké David Cameron, a Konzervatív Párt vezére. Már az előrejelzések is azt mutatták, hogy egyik párt sem számíthat abszolút többségre, ami végül be is igazolódott. Ennek okán koalíciós kormány alakult a liberálisokkal, a párt akkori elnöke, Nick Clegg nyerte el a miniszterelnök-helyettesi tisztséget. Igaz, hogy a gyakorlat végül rámutatott arra, hogy az erőforrások főként Cameron kezében vannak, azonban mégiscsak vétószereplőt jelentett a koalíciós partner, a miniszterelnöki hatalom kiteljesedését mintegy visszafogva ezzel. [35] Jó példa erre az elbukott 2011-es népszavazás a választási rendszer reformjával kapcsolatban, amire a Liberális Demokraták kezdeményezésére kerülhetett sor. [36] A 2015-ös választások alkalmával a közvélemény-kutatások ismét azt prognosztizálták, hogy egyik párt sem fogja megszerezni az abszolút többséget, vagyis megint koalíciós kormányra lehet számítani. Nagy meglepetésre azonban ennek éppen az ellenkezője valósult meg: a konzervatívok 330 mandátumot szereztek a képviselőház 650 helyéből, azaz önállóan került sor a korábbi brit kormány megalakítására (mint ismert, a Brexit-referendum eredményeként a konzervatív Theresa May váltotta Cameront a bársonyszékben – P. A.). David Cameronról is elmondható, hogy rendelkezik azokkal a tulajdonságokkal, amelyek eladhatóvá tették őt a nép számára, mint miniszterelnököt. Jó szónoki képességeivel és magabiztos megjelenésével hatékonyan tudja megszólítani az embereket. Feltűnő ezek után, hogy Cameron sokkal inkább emlékeztet Blairre, mint Gordon Brown vagy John Major együttvéve. Utóbbi két politikus nem rendelkezett ilyen erős karizmával, ezáltal a választásokon is kudarcot vallottak. A Cameron-féle kormányzási stílust vizsgálva arra a konklúzióra juthatunk, hogy a miniszterelnök nem követte a Thatcher és Blair által hatalomkoncentrációval kikövezett utat. Ahogyan azt már a választások előtt kijelentette, inkább a kollektív döntéshozatal híve volt.

• Svédország

Svédország szintén a parlamentáris monarchiák csoportjába sorolható, mégpedig a konszenzuális sokpárti rendszerek iskolapéldájaként. Ezt reprezentálja a proporcionális választási rendszer – a módosított Sainte-Laguë formulát alkalmazva –, és az 1974-es alkotmány által kiépített szuper-parlament jelleg, aminek következtében egyre inkább általános tendenciává vált a kisebbségi kormányzás az országban. [37] Az alkotmány kapcsán kuriózum, hogy a jogalkotó az államfőt az államszervezet olyan mértékig ceremoniális szereplőjévé degradálta, hogy a miniszterelnök személyére is a házelnök teszi a javaslatot a Riksdagban. [38] Lijphart komparatív vizsgálódásában – ami az egyes kormányokon belüli hatalomkoncentráció mértékének feltárására irányult a különböző országok tekintetében – Svédországot egy közepesen erős kormányfői hatalommal jellemezte. [39] A Riksbanket, az ország központi bankját, a svéd alkotmány csupán a parlament általános autoritása alá deklarálja, ezzel jelezve az intézmény független státuszát. [40] Külön figyelmet érdemel az alkotmánybíráskodás megvalósulása a decentralizált modell sajátos adaptációján keresztül, így Svédországban nem létezik külön alkotmánybíróság, mivel az alkotmányjogi esetekben való döntés a rendes bíróságok differenciált rendszerének hatáskörébe tartozik. [41]

Ezek után furcsának tűnhet, hogy egy konszenzuális rendszerben, ahol az erőviszonyok kiegyenlítettnek hatnak, miért is beszélhetünk prezidencializálódásról. Először is, az 1974-es alkotmány már biztosítja a miniszterelnök számára  azt a meghatározó alkotmányos jogot, hogy a kabinet többi tagját egyedül nevezheti ki, illetve válthatja le. [42] Magyarázatra sem szorul, hogy milyen mértékű lehetőségeket nyújt ez a változás egy eltökélt kormányfő számára, annak ellenére, hogy a kormányzaton belül a kollegialitás, a kollektív döntéshozatal számít meghonosodott tradíciónak. Elég csak Göran Persson meglehetősen látványos miniszterelnöki tevékenységére gondolni, akit gyakran kritizáltak amiatt, hogy meglehetősen autoriter módon gyakorolta a kormányzással kapcsolatos jogkörét, mivel szándékosan gyenge, politikai bázissal nem rendelkező miniszterekkel vette körül magát, akiket könnyen tudott irányítani és kontrollálni. [43] Másodszor, a politika nemzetköziesedésénél már ismertetett módon növelte a kabinet és a miniszterelnök mozgásterét az ország Európai Unióhoz való csatlakozásakor, 1995-ben. [44] Harmadszor, a Miniszterelnöki Hivatal 1997-es reformja kiemelt szerepet ruházott az intézményre a költségvetéssel összefüggésben, így tehát a miniszterelnök további erőforrásokhoz jutott. [45] A létesítmény pozíciója a politikai életben máig meghatározó, hiszen a Kormányhivatalok munkájának koordinációja mellett, az Unióval kapcsolatos döntések is itt születnek.

Mindhárom változás láthatóan olyan hatalomkoncentráció irányába mutat, ami megerősítette a kormányt a parlamenten belül, csakúgy, mint a miniszterelnököt a kormányon belül. Végeredményként a miniszterelnök kellő eszközzel rendelkezik ahhoz, hogy felvegye a harcot a rendszer vétószereplőivel szemben, végső soron egy progresszív kormányzás kialakítása érdekében. Thomas Persson és Jörgen Hermansson empirikus analízise is kellőképpen alátámasztja, hogy az elmúlt évtizedekben folyamatosan növekvő hatalmi eltolódás semmiképp sem tekinthető pusztán elméleti fikciónak Svédország politikai rendszerében. [46]

 3. Prezidencializálódás Magyarországon

Körösényi András volt az első, aki hazánk politikai szférájában a prezidencializálódás tárgykörével kezdett foglalkozni a 2000-es évek elején. Az évszám révén két látványos tanulságot vonnék le. Az első az a felismerés, hogy a jelenséget körülölelő hazai diskurzus mára kvázi elhalt – ezzel ellentétben nemzetközi szinten még találni különböző, időszerűnek titulálható tanulmányokat –, dacára annak, hogy értelmezésemben olyan aktuális kérdésekről van szó, amelyek Magyarországon és a világméretű palettán is említésre érdemesek. A második tanulság az 1998-as országgyűlési választásokhoz köthető, hiszen ezen választás alkalmával alakult meg az a kormánykoalíció – a választási libikóka felmenő pártjaként [47] a Fidesszel az élen – Orbán Viktor miniszterelnöksége alatt, amely a prezidencializáció magyarországi megvalósulásának kezdeteként értelmezhető. Továbbá  a második és harmadik – jelenlegi – Orbán-kormány is folytatta az 1998 és 2002 között felépített elnöki kormányzás továbbvitelét a politikában, mi több tovább is építette azt. Ennek függvényében a tanulmányban három kormányzati ciklus elemzésére szorítkozok, annak okán, hogy a prezidencializáció hajtóereje, a vezérelvű politizálás, ezek kapcsán érhető tetten igazán.

Röviden szólnom kell Magyarország állami berendezkedéséről is. A rendszerváltozás időszakának folyományaként beszélhetünk olyan alkotmányreformokról, amelyek hazánkban kialakították a demokratikus kormányzati rendszert. Ez a fejlemény két nagy alkotmánymódosítási hullám eredménye, ti. az 1989. évi XXXI. és a 1990. évi XL. törvényre terjed ki. [48] Így került megalapozásra a már több párt versengésén alapuló, 1990. évi első demokratikus országgyűlési választás. A parlamenti mandátumok kiosztása a vegyes választási rendszer által történt – és történik változatlanul –, a választókerületekben a többségi, az országos listán az arányos elvek érvényesülnek. [49] Ilyen mechanizmusok közepette, hazánk az Alaptörvény B) cikk (2) bekezdése alapján köztársasági államformával, illetőleg parlamentáris kormányformával működik. Utóbbit az Alaptörvény expressis verbis nem tartalmazza, azonban a 15. cikk általi felelősség kijelölésével és egyébként a kontextusból adódóan, implicit módon mégiscsak belefoglalta az alkotmányozó.

• Az első Orbán-kormány

Az 1998-2002 közötti parlamenti ciklussal vette kezdetét a hatalmat összpontosító tevékenységek véghezvitele. Mivel koalíciós kormányról van szó – a Fidesz, a FKgP és az MDF részvételével –, máris levonhatjuk ebből azt a következtetést, hogy a vétószereplők léte már a kormányon belül is adott volt. A kormányzati turbulencia nem is váratott sokat magára, már 1999-ben megmutatkoztak a Fidesz és a FKgP közötti érdekellentétek, több alkalommal szakítópróba elé állítva a két pártot. [50]

A koalíciós válságok ellenére megkezdődtek azok az átalakítások, amelyeket már közvetlenül a prezidencializációhoz tudunk párosítani. Az intézményi reformok között említhető az ülésezés időrendjének megváltoztatása, ami az egyhetes ütemezést alakította át háromhetessé, azaz ettől a módosítástól kezdve a parlament három hetente tartott csupán plenáris ülést. [51] További figyelemre méltó újítás a kétéves költségvetés intézményének bevezetése. Érzékelhető, hogy a kormányzati struktúra e két transzformációja dominánsabbá teszi a végrehajtást a törvényhozással szemben, az ellenzék és a parlament szerepét pedig csökkenti a politikai rendszer egészén belül. [52]

A kabineten belül lejátszódó hatalmi változásokra – vagyis a miniszterelnök kiemelkedésére saját kormányzatából – szintén találhatunk számottevő példákat. A hatalmi centralizáció kulcsponti elemeként értékelhető a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) megerősítése, amely a kormányfő kezében olyan eszközzé válhatott, ami hatékonyan szolgálta az összkormányzati koordinációt, hiszen az Orbán-kormány reformja mintegy az egész kormányzat fölé helyezte a szervezetet. [53] A kormányülések formalizálódásának jelensége úgyszintén említésre szorul, hiszen ez a kormány kollektív döntéshozatala elhalványodásának feleltethető meg. Ez visszavezethető arra, hogy a politikai döntések a miniszterelnök és a miniszterei között lezajló informális megbeszéléseken kerülnek meghozatalra – vagy éppenséggel a miniszterelnök egyedül dönt adott kérdésről, a stábjára vagy tanácsadóira támaszkodva –, ebből adódóan tehát komoly politikai viták sincsenek, a kormányülés ezáltal mindössze formalizálja a már előre meghozott döntéseket. [54] Szembeötlő az is, hogy Orbán Viktor beleillik a nép számára eladható, karizmatikus vezér szerepébe, az pedig, hogy a párt stratégiai kérdésként épített erre a médiában, csak tovább fokozza a miniszterelnök személyének előtérbe kerülését, azaz a perszonalizációját. A mediatizált politika világának sajátosságait tehát a kormányzati politikába is sikeresen adaptálta a Fidesz, ez Wermer András kommunikációs tanácsadói munkásságában és a Miniszterelnöki Hivatalon belül elhelyezkedő, sajtó- és kommunikációs részleg kiépítésében is egyértelműen megmutatkozik. A sokat emlegetett frázis, miszerint nem a kormánynak van feje, hanem a miniszterelnöknek van kormánya, a fentiek vonatkozásában már ekkor is világosan megmutatkozik a kormányzati rendszer vonatkozásában.

• A második és a harmadik Orbán-kormány

A 2010-es általános országgyűlési választás nyomán a Fidesz és a KDNP szövetsége megszerezte a kétharmados többséget a parlamentben. [55] A megalakuló kormányzat – élve az ez által biztosított lehetőségek tárházával –  átszabta a saját működésével kapcsolatos szervezeti kérdéseket. Az új Alaptörvény a kormányforma tekintetében nem hozott változást, hiszen Magyarország továbbra is parlamentáris köztársaság maradt. Ennek ellenére a végrehajtó hatalom szerkezete, működése és természete átalakult, méghozzá a miniszterelnök szerepét tovább erősítve. [56]

Az alkotmányozó  a kormány alkotmányos jogállásának meghatározásakor egy elegáns megfogalmazással a következőt deklarálta:

A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” [57]

A kormányzati pozíció ilyen módon történő lefektetése kvázi egy vélelmet állít fel abban a vonatkozásban, hogy ha nem tartozik más intézmény hatáskörébe az adott kérdés, akkor ez kormányzati hatáskörnek minősül. Látható, hogy ez egy nagy szabadságfokkal rendelkező, erős állam alapjait fekteti le. Azt sem szabad ugyanakkor elfelejteni, hogy a nagyobb szabadsággal járó hatékonyságnövekedés egyenes arányban áll a törvényhozás irányába való felelősségcsökkenéssel. Ez az aktuálpolitikában is megmutatkozik, mivel a politikai rendszernek olyan döntési centrumává vált a kormányzás, ami a törvényhozás irányítását is magában foglalja. [58]

Már jeleztem, hogy a miniszterelnök közjogi szerepe szintén átlényegült a kormányon belül. Az Alaptörvény ugyanis úgy fogalmaz, hogy a miniszterelnök meghatározza a kormány általános politikáját. [59] Magából a megfogalmazásból is kiolvasható, hogy a kormányfő lehetőségszférája erőteljes befolyást biztosít számára az aktuálpolitikai célok kijelölésének ürügyén. Jóllehet, ha hazánk korábban hatályos alkotmánya mellé illesztjük a jelenleg hatályos Alaptörvényt, akkor még szembetűnőbb a differencia, hiszen az előbbi csak akként rendelkezett a miniszterelnököt illetően, hogy ő vezeti a kormány üléseit, emellett gondoskodik a kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról. [60] A miniszterelnök széles döntési jogköréből adódóan, hazánkat a kancellári típusú kormányzati modell jellemzi, ami nemzetközi összehasonlításban közepesen erős kormányfői hatalmat jelent. [61]

A hatalmon lévő pártszövetség a 2014-es választásokat követően kormányzati pozícióban maradt, ráadásul ismét kétharmados felhatalmazást nyerve a választópolgároktól. A ciklus elején végbemenő reformként zajlott le a Miniszterelnökség „szuperkancelláriává” erősítése, kormányzati koordinációt ellátó intézményként. [62] A Miniszterelnökség voltaképpen egy olyan államigazgatási szervet takar, amely a kormányzati politika összehangolása mellett a közigazgatás stratégiai irányítását végzi a miniszterelnök közvetlen irányítása alatt. [63] Ennek tükrében bátran kijelenthető – a jelenlegi kormány megbízatásának félidejéhez közeledve –, hogy a harmadik Orbán-kormányt a kontinuitás jellemzi a hatalomkoncentráció apropóján. Igaz ez annak ellenére, hogy a centrális erőtérben rés keletkezett a kétharmados többség elvesztése okán. (De még a tanulmány publikálásakor, 2016 októberében is jellemző, hogy a baloldali-liberális és a radikális jobboldali ellenzék fragmentáltsága és közelebbi kooperációra való képtelensége miatt a Fidesz gyakorlatilag bátran kalkulálhat a következő választások megnyerésének lehetőségével. – P. A.)

Konstatálható, hogy a prezidencializálódás kétségtelenül és mérvadóan megmutatkozik hazánk kormányzati rendszerén belül. Ahogyan látni lehet, ez egyrészt a végrehajtás megerősödését jelenti a törvényhozással szemben, másrészt a miniszterelnök dominánsabbá válását a kormányzaton belül. Leszögezhető az is, hogy a pártok és a választási rendszer szintjén ugyancsak érvényesnek tekinthetjük a prezidencializáció azon ismertetőjegyeit, amelyek a mediatizált politikai kommunikációval, az amerikanizálódással és a perszonalizálódással állnak összefüggésben.

4. Záró gondolatok

A tanulmány zárásaként egy koherensebb összkép kialakítása érdekében a saját olvasatom szerint próbálok reflektálni a prezidencializáció jelenségére.

Úgy vélem, hogy a téma körüljárása kapcsán sikerült érzékeltetni, hogy nem puszta absztrakcióról van szó, hanem olyan politikai tényezők valóságos megjelenéséről, amelyek merőben hatással vannak a politikai rendszerre, és kézzelfoghatóan alakítják azt. Az adott társadalmi alrendszer tehát változik, a kérdés csak az, hogy milyen irányba. Válasz gyanánt  Thomas Poguntke megjegyzése releváns  Németország kormányzati szerkezetével kapcsolatban, miszerint a kancellárdemokrácia csak egy korai változata a prezidencializálódott parlamentáris rendszernek. [64] Ez logikus, hiszen a hatalomkoncentráció a német modellhez képest még természetesen fokozódhat; ennek folytán a végrehajtás egyre dominánsabbá válik a törvényhozással szemben. Itt azonban felvetődik a kérdés, hogy miért is lenne szükség annak további fokozódására. Ez véleményem szerint a már érintett politikai rendszer környezetével kapcsolatos, amire a rendszer maga reagál. Ebben a kontextusban a környezet sarkalatos elemei a már szintén érintett XXI. századi globális, szociális, pénzügyi és ökológiai kihívások: ezekre történik egyfajta válaszadás. Egyszóval, a kormányzatnak gyors és hatékony cselekvőképességre van szüksége, hogy fel tudja venni a versenyt a válságjelenségekkel, ezért óhatatlanul új alapokra kell helyeznie a saját működését. Következésképpen a prezidencializáció alatt értett folyamatok a kormányozhatóságot szem előtt tartva formálják a politikai szféra egészét.

Ebből két további szempont adódik. Először is  felmerül a kérdés azzal kapcsolatban, hogy mennyire van létjogosultsága egy olyan kormányformának, amelyet a prezidencializáció konkrétumai próbálnak  meghaladni, mintegy feszegetve a parlamentarizmus alkotmányos korlátait. Meglátásom szerint ugyanis az elnöki kormányzás a parlamentarizmus keretei között, leginkább a félprezidenciális kormányformába való áthajlással azonosítható. Ennek igazolásaként felidézném a prezidencializálódás ama meghatározását, amely azt mondja ki, hogy az elnökibbé válás a prezidenciális kormányforma jellemzőinek megjelenését takarja. A parlamentarizmus környezetében eme jellemzők képesek kialakítani a két rendszer közötti átmenetet, ami alapjában véve a félprezidenciális rendszer definíciójának tekinthető. Jól szemlélteti ezt, hogy hazánkban a miniszterelnök és a miniszterelnök-helyettes közötti munkamegosztás a jelenlegi berendezkedésben is a félelnöki rendszerre emlékeztet. [65] Ez úgy értelmezendő, hogy a parlamentáris rendszeren belül a miniszterelnök jogkörei olyan mértékben növekednek, hogy az megközelíti a félprezidenciális rendszerek köztársasági elnökének hatalmát, míg a miniszterelnök-helyettes ezáltal a miniszterelnökkel válik azonosíthatóvá. Érdekesnek tartom emiatt azt az elképzelést, hogy a jogalkotó – kvázi választ adva a jelenlegi körülményekre – a reformok talajára lépve elébe megy ennek a bizonyos áthajlásnak, és a stabilitás, a kormányozhatóság érdekében megvalósítja a kormányzati rendszer lecserélését, magától értetődően egy félprezidenciális konstrukcióvá alakítva azt.

A második szempont, hogy egy ilyen megerősített pozícióval rendelkező kormányzat, erős állam, csakis megfelelő alkotmányos korlátok mellett létezhet. A kevesebb fék-és ellensúly, a felelősség csökkenése dacára az alkotmányos korlátok még változatlanul zsinórmértékei maradnak az államnak. Talán kijelenthető, hogy ilyen újszerű viszonyok közepette mégannyira elemi összetevőkről beszélünk, ha jogállamunk fenntartása a kérdés. Téves elképzelés azonban, hogy a jogállam működtetése csakis az állam feladata volna. Ez mindenkinek a kötelezettsége, ha az állampolgárok szabadságának megóvása a tét. Bibó István politikai tízparancsolatának 4. parancsolata világosan rögzíti ezt, a következő megfogalmazással:

A szabadságszerető ember őrködik a maga és minden ember egzisztenciájának a szabad és biztosított volta felett, illetéktelen vagy önkényes behatástól való mentessége jogvédelemmel és garanciákkal ellátottsága felett.”

[1] Lásd bővebben: Easton, David: The Political System. New York, Alfred A. Knopf, 1953.

[2] Thomas Poguntke – Paul Webb (eds.): The presidentialization of politics: a comparative study of modern democracies. Oxford, Oxford University Press, 2005, 13. o.

[3] Rosenau, James N. – Czempiel, Ernst-Otto (eds.): Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge, Cambridge University Press, 1992, 100. o.

[4] Poguntke – Webb (2005), 14. o.

[5] Birdsall, Nancy – Fukuyama, Francis: The Post-Washington Consensus: Development After the Crisis, in Foreign Affairs, Vol. 90., No. 2. (2011), 51. o.

[6] Bihari Mihály: Politológia – A politika és a modern állam. Pártok és ideológiák. Budapest, Nemzedékek Tudása Tankönyvkiadó, 2013, 23. o.

[7] Lásd bővebben: Stumpf István: Erős állam – alkotmányos korlátok. Budapest, Századvég, 2014.

[8] Poguntke – Webb (2005), 14. o.

[9] Poguntke – Webb (2005), 14. o.

[10] Poguntke – Webb (2005), 14. o.

[11]  Poguntke – Webb (2005), 14. o.

[12] Touraine, Alain: The Post-Industrial Society, Tomorrow’s Social History: Classes, Conflicts and Culture in the Programmed Society. New York, Random House, 1971, 3-26. o.

[13] Poguntke – Webb (2005), 15. o.

[14] Enyedi Zsolt – Körösényi András: Pártok és pártrendszerek. Budapest, Osiris Kiadó, 2004, 55. o.

[15 Körösényi András: Vezér és demokrácia. Budapest, L’Harmattan Kiadó, 2005, 67. o.

[16] Enyedi – Körösényi (2004), 57. o.

[17] Poguntke – Webb (2005), 15. o.

[18] Poguntke – Webb (2005), 16. o.

[19] Almond, Gabriel A.  – Powell Jr., G. Bingham –  Strøm, Kaare – Dalton, Russell J.: Összehasonlító politológia. Budapest, Osiris Kiadó, 2006, 221. o.

[20] Példának okáért, ebbe a kategóriába sorolható Ausztrália, Kanada és India is.

[21] Lijphart, Arend: Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, Yale University Press, 1999, 19-21. o.

[22] Franczel Richárd: Nyugati mintaországok miniszterelnöki intézményei, in Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás; A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Szakmai Folyóirata, 2015/1. szám, 55-89. o.

[23] Franczel (2015), 59. o.

[24] Winston Churchill: The Second World War. Vol.2 – Their Finest Hour. London, Cassell, 1949, 14. o.

[25] Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. Amerikai és európai példák – I.rész, in Politikatudományi Szemle, 11. évfolyam, 3-4. szám, (2002), 51. o.

[26] Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. Amerikai és európai példák – I.rész, in Politikatudományi Szemle, 11. évfolyam, 3-4. szám (2002), 51. o.

[27] Lásd bővebben: Egedy Gergely: Thatcherizmus: (neo)liberalizmus vagy(neo)konzervativizmus? in Politikatudományi Szemle, 15. évfolyam, 2-3. szám (2006), 5-24. o.

[28] Körösényi András: Parlamentáris vagy „elnöki” kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából, in Századvég, Új folyam, 6. évfolyam, 20. szám (2001), 3-38. o.

[29] Fehér (2002), 52. o.

[30] Fehér (2002), 54. o.

[31] Fehér (2002), 52. o.

[32] Fehér (2002), 54-55. o.

[33] Almond, Gabriel A.  – Powell Jr., G. Bingham –  Strøm, Kaare – Dalton, Russell J.: Összehasonlító politológia. Budapest, Osiris Kiadó, 2006, 240. o.

[34] Sakano, Tomokazu: The Presidentialization of Politics in Britain and Japan: Comparing Party Responses to Electoral Dealignment. Paper presented at the 2006 IPSA World Congress Fukuoka, Japan, July 10-14, 2006, 20. o.

Érdekesnek hathat ennek fényében, hogy a két domináns párt együttes szavazati aránya jelentősen csökkent az elmúlt évtizedekben, azaz több párt is egyre inkább teret nyert.

[35] Lásd bővebben: Hayton, Richard: Conservative Party Statecraft and the Politics of Coalition, in Parliamentary Affairs, Vol 67., No. 1. (2014), 6–24. o.

[36] A reform egy differenciáltabb többségi rendszert alakított volna ki, másodlagos és harmadlagos alternatív szavazatokkal.

[37] Aylott, Nicholas: ‘President Persson’—How Did Sweden Get Him? in Poguntke – Webb (2005), 176. o.

[38] Lijphart (1999), 141. o.

[39] Lijphart (1999), 114. o.

[40] Svédország Alkotmánya, 9. Fejezet, 10. Rész, 13. Cikk

[41] Halmai Gábor: Alkotmány és alkotmánybíráskodás a rendszerváltozások után, in Fundamentum, 8. évfolyam 1. szám (2004), 212. o.

[42] Aylott, Nicholas: ‘President Persson’—How Did Sweden Get Him? in Poguntke – Webb (2005), 179. o.

[43] Sundström, Göran: ‘He Who Decides’: Swedish Social Democratic Governments from a Presidentialisation Perspective, in Scandinavian Political Studies, Vol. 32., Issue 2. (2009), 152. o.

[44] Aylott (2005), 180. o.

[45] Aylott (2005), 180. o.

[46] Persson, Thomas – Hermansson, Jörgen: The ‘presidentialisation’ thesis revisited: Lessons from the Swedish case. Paper for presentation at the workshop ‘The Importance of Constitutions’, Istanbul, October 23–25, 2013.

[47] Bihari Mihály: Magyar politika 1944-2004 – Politikai és hatalmi viszonyok. Budapest, Osiris Kiadó, 2005, 467. o.

[48] Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris Kiadó, 2003, 92. o.

[49] Tóth Károly: Választójog, in Trócsányi László – Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, HVG-ORAC, 2014, 198. o.

[50] Körösényi – Tóth – Török (2003), 50-51. o.

[51] Körösényi – Tóth – Török (2003), 50. o.

[52] Körösényi (2001), 3-38. o.

[53] Körösényi András: Mozgékony patthelyzet, in Politikatudományi Szemle, 15. évfolyam 1. szám, (2006), 45. o.

[54] Körösényi (2006), 47. o.

[55] A két párt erős együttműködésének következményeként a vétószerep jelleg jóformán eltűnik.

[56] Stumpf István: A kormány alkotmányos jogállása, in Új Magyar Közigazgatás, 8. évfolyam, 2. szám (2015), 8-14. o.

[57] Magyarország Alaptörvénye 15. cikk (1)

[58] Stumpf István: A Kormány, in Smuk Péter (szerk.): Alkotmányjog II. Államszervezet. Győr, Universitas-Győr Nonprofit Kft., 2014, 69. o

[59] Magyarország Alaptörvénye 18. cikk (1)

[60] 1949. évi XX. törvény 37. § (1)

[61] Stumpf: A Kormány, in Smuk (2014), 71. o

[62] Stumpf: A Kormány, in Smuk (2014), 80. o

[63] Stumpf: A Kormány, in Smuk (2014), 81. o

[64] Thomas Poguntke: A Presidentializing Party State? The Federal Republic of Germany, in Poguntke – Webb (2005), 65. o.

[65] Gallai Sándor – Molnár Balázs: Átalakítás alatt zavartalanul? A második Orbán-kormány szerkezete, in Boda Zsolt – Körösényi András (szerk.): Van irány? Trendek a magyar politikában. Budapest, Új Mandátum, 2012, 185. o.