A neoliberális államfelfogás alternatívái I.

Az állami szerepvállalásról vallott felfogás megváltozása

A 2007 őszén kitört, az USA-ból kiinduló és globálissá váló gazdasági és pénzügyi válság hatására az állam szerepét illetően revideálódtak, felülvizsgálódtak a korábban domináns pozícióban lévő neoliberális tanok. A válság folytán dominóként dőlt össze az évtizedeken keresztül „szentségként” kezelt neoliberalizmus főiránya, és a neokonzervatív eszmerendszer legitimitása is megkérdőjeleződött. Gál Zoltán ekként érvelt:

A liberalizáció, dereguláció, privatizáció szentháromsága nem tartható fenn tovább akkor, amikor az önszabályozó piacok hatékonyságán és a felelősségteljes piaci magatartáson alapuló amerikai pénzügypolitika a legnagyobb pénzügyi intézmények részvényeinek elértéktelenedéséhez, a bankrendszer működőképességének felborulásához, és végső soron az 1934 óta példátlan állami mentőakciókhoz és közvetlen tulajdonosi szerepvállaláshoz vezetett.”[1]

A bankok állami forrás – tehát közpénzek – útján történő megmentése és konszolidációja a chicagói iskola tanainak teljes összeomlását jelentették, emellett pedig a szabályozó intézmények jogi és szervezeti potenciál-erősítésének szükségessége is elemi igényként merült fel.

A kortárs államelméleti munkákban ez akként „csapódik le”, hogy számos megoldási javaslat az állam új típusú szerepvállalását vetíti előre. Gellén Márton szerint azért fogalmazódott meg az állam szerepének újraértékelése olyan élesen, mert a gazdasági válság lényegesen kisebb károkat okozott azokban az országokban, ahol a gazdaság feletti állami irányítás (ösztönzés és kontroll) lényegesen nagyobb, mint az euroatlanti modellben. [2] A válságot követően számos szerző makrogazdasági mutatókkal is alátámasztható adatokkal bizonyította azt az állítást, miszerint válság idején egyedül a megfelelő manőverezési képességekkel rendelkező állam képes arra, hogy a stabilitás hordozója maradjon, szemben a piacok instabil metódusaival. Az állam számára ezért fenn kell tartani azt a képességet, hogy a piac számára korlátokat állítson fel, éppen a társadalom védelme érdekében.

A jelzett változás irányát jól mutatja, hogy az államszocialista kísérletek bukását követően még a „történelem végét” vizionáló Francis Fukuyama az ezredfordulót követően már Államépítés címmel jelentette meg könyvét. A válság „kifutását” követően megjelent tanulmányaiban, illetve A politikai rend eredetéről írott munkájában pedig már egyértelműen az erős állam és a hatékony közigazgatás mellett foglalt állást. E gondolatok centrumában az áll, hogy a szabadpiacot lehet ugyan a demokrácia fontos attribútumaként kezelni, de a hierarchikus állam funkcióinak átvételére a piac eredendően nem képes. Fukuyama legújabb könyvének tézise szerint a szabadság minőségfoka csak az erős társadalom és az erős állam együttes megléte esetén tekinthető jobbnak, kielégítőbbnek; a demokratikus berendezkedésnek és a parlamentáris kormányzásnak az kedvez igazán, ha egy viszonylagos hatalmi egyensúly áll fenn az erős állam és a jól szervezett, az érdekeit hatékonyan védelmezni képes társadalom között.[3] A közigazgatási szektort tekintve pedig azt hangsúlyozta, hogy komoly reformokra és közigazgatás-fejlesztésre van szükség, valamint arra, hogy a végrehajtó hatalom sok évre előre képes legyen kalkulálni, és a terveit realizálni is tudja. Ennek révén az állam válság-prevenciós és „kríziskezelői” karaktere megerősíthető és hatékonyabbá tehető, a szociális védőháló pedig fokozottabb mértékben biztosítható. A válság bebizonyította, hogy a szabályozatlan – vagy rosszul szabályozott – piacok rendkívüli költségeket és társadalmi szinten mérhető veszteségeket okoznak. [4]

Összefoglalva az eddig mondottakat: a kortárs államelméleti munkákban már bőségesen találkozhatunk olyan megoldási javaslatokkal, amelyek szembemennek az évtizedeken keresztül axiómaként kezelt neoliberális dogmákkal, és az állam új típusú szerepvállalását vetítik előre. Az államelméleti gondolkodás ennek köszönhetően meglátásunk szerint komoly változások előtt áll. Az alábbiakban az új trendek bemutatásával összefüggően a fejlesztő állam paradigmáját, valamint a „New Public Management” közmenedzsment-irányzattal szemben formálódó ún. neoweberiánus államfelfogást vizsgáljuk meg.

A fejlesztő állam paradigmája

A fejlesztő állam fogalma első ízben a II. világháborút követően jelent meg Indiában (Nehru kezdeményezésére), Brazíliában (Getulio Vargas jóvoltából), illetve Törökországban, ahol 1962-ben meg is alapították az Állami Tervezési Szervezetet. A nemzetgazdasági tervezés kivitelezésére tett első kísérletek azonban hamvukba holtak. [5]

A fejlesztő állam paradigmája azonban az igazi sikertörténetét a délkelet-ázsiai térségben megvalósított gyakorlat révén könyvelhette el. A fejlesztő állam délkelet-ázsiai praxisa ugyan tiszteletben tartja a társadalmi és gazdasági rend tágabb környezetben érvényesülő paramétereit (ekként a globális kapitalizmust), de a gazdasági rendszer alapvető megreformálására törekszik (ebben a térségben függetlenítve magát a társadalmi elvárásoktól vagy kívánságoktól), méghozzá erős állami gyámkodás segítségével. [6] Japán a második világháborút követő fejlesztések során – Chalmers Johnson terminológiájával élve – alapvetően egy tervracionalitást realizáló állam (Plan Rational State) arculatát mutatta, amennyiben tudatosan igyekezett közvetlen állami beavatkozások útján hatni a gazdasági fejlődés menetére. A legfontosabb gazdasági, illetve társadalmi célokat ezért állami úton határozta meg, irányítva a fejlődés folyamatát. Japán esetében az ipari kapacitások helyreállítását történetesen a társadalom is támogatta, a magasan képzett bürokrácia pedig képes volt a gazdasági fejlődés tervezett folyamatának megalkotására és kivitelezésére. [7] Ezt a japán mintát kezdte el a későbbiekben másolni Tajvan, Dél-Korea, Szingapúr, illetve Hong-Kong (az ún. „kistigrisek”) állami vezetése is. A fejlesztő állam sikere egyrészt azzal magyarázható, hogy a kedvező geopolitikai környezetben – a hidegháború idején – ezek a rezsimek az USA (illetve Hong-Kong esetén Nagy-Britannia) teljes körű támogatását élvezték. Másrészt a hatékony, technokrata szellemiségű apparátusuk, a jól képzett köztisztviselői gárda követni tudta a fejlődési fázisokban előtérbe kerülő szükségleteket. Harmadrészt az említett programok nem találták szemben magukat a társadalom ellenállásával – nem kis részben egyébként éppen azért, mert berendezkedésük autoriter elveken nyugodott, illetve az életszínvonal javulását eredményezte, csökkentve a jövedelmi egyenlőtlenségeket és szociális szolgáltatásokat biztosítva. [8] Végül a vállalkozók, a tőkésosztály is elfogadták az állami tervezés primátusát, és hajlandónak mutatkoztak az abban rögzített ágazati reformok megvalósításában történő közreműködésre. [9]

A fejlesztő állam hatékony működésének sine qua nonja volt tehát az állam, a bürokrácia és a gazdasági szereplők közötti szoros kapcsolat, illetve konszenzus elérése a modernizációs célkitűzések megvalósítása érdekében. Ez a konstrukció ráadásul nemcsak tekintélyelvű alapon jöhet létre (mint történt ez Délkelet-Ázsiában), hanem demokratikus keretek között is virulenssé válhat (ezt mutatja a skandináv térség, illetve Írország példája).[10] A figyelem fókuszában itt az a kérdés állt, hogy miként lehet növelni az állam képességeit, illetve miként lehet jobban patronálni a fejlődést, szem előtt tartva az emberi biztonság dimenzióját is.

Robert Hunter Wade behatóan vizsgálta [11] a fejlesztő államok által realizált megoldást, a piac kormányzását, amelyet azonban nem szabad összetévesztenünk a szocialista rezsimek tervutasításos rendszerével. A fejlesztő államok által megvalósított konstrukció ugyan a központi tervezésen nyugszik, mindazonáltal a kapitalizmus keretein belül maradó állami beavatkozást jelent a gazdaság működésébe, mely erre tekintettel különösen alkalmas a piaci kudarcok korrigálására. Wade szerint egyébként ezt a modellt követte szerinte Dél-Korea, Szingapúr, Japán, és a maoista kulturális forradalom káros jelenségeit lassan levetkőző Kína, illetve követi a mai napig Tajvan.

A fejlesztő állam sikerének tehát több záloga volt. Egyfelől az állam által preferált ipari politikák és programok jelentősen hozzájárultak ahhoz, hogy a gazdaságot a magas hozzáadott értékű tevékenységek határozzák meg. Másfelől ehhez nem volt szükség komplikált közgazdasági számításokra, és nagyobb számú bürokratára sem.

A szingapúri Merlion-szobor

A fejlesztő állam legeklatánsabb példája Tajvan, amely elkötelezte ugyan magát a WTO által vallott elvek mellett, de az állam továbbra is kiterjedt fejlesztési programokat hajt végre, beavatkozik a gazdasági tevékenységek összetételébe, és nem enged totális szabad befolyást a piaci erőknek. Linda Weiss és Elizabeth Thurbon szerint [12] az is lényeges, hogy a fejlesztő államok által gyakorolt ilyetén kormányzás nem pusztán közpolitikai tevékenység, hanem egy „olyan normatív légkör, amely fenntartja a piac kormányzásának szándékát, s melyben a politikai szereplők legitimnek tartják azt.” Tehát a politikai erőtér szereplői között egyfajta konszenzus jött létre a beavatkozás szükségességét illetően. Hűen illusztrálja ezt a harmonikus elköteleződést a tajvani Fejlesztési Hivatal bejárata fölött olvasható Goethe-idézet, amely szerint „a legfontosabb dolog az életben, hogy legyen célunk, valamint eltökéltségünk, hogy elérjük azt.”

Wade a fentiekre tekintettel az alábbiakban összegezte a fejlesztő állam jellegzetességeit (Tajvan példáján keresztül):

• a Gazdasági és Fejlesztési Tanács központi szervként látja el a stratégiai irányítást (élén a miniszterelnök-helyettes áll);
• az iparpolitika főbb feladatait egy operatív ügynökség, a gazdasági minisztériumon belül található Iparfejlesztési Hivatal látja el;
• az egyes ágazatok saját iparszövetségekkel rendelkeznek, melyekben kötelező a tagság; titkáraikat részben a központi kormányzat nevezi ki; ők felelnek a cégek és a kormány közötti kommunikációért;
• végül állami K+F laborok működnek, melyek közül a legjelentősebb az Ipari Technológiai Kutató Intézet (ITRI), ahol közel 10.000 tudós dolgozik.

A nemzeti felzárkózás politikai folyamatának lényege Wade szerint a fejlesztő állam egyes szervezeti egységei közötti intenzív párbeszéd. A szellemi munka derékhadát az ITRI és a különböző iparszövetségek közösen látják el, elősegítve ezzel a vállalatok közötti kapcsolati háló kiépülését és a tagok közötti biztonságos együttműködést.

A tajvani politika kiemelt figyelmet szentel a helyi tulajdonú vállalatok felkarolására és a külföldi cégek befolyás-növekedésének korlátozására. Emellett a tajvani vezetés elő kívánja segíteni a tajvani cégek külföldi működőtőke-beruházásait, amely révén Tajvan „aktív, reciprok szereplője” lehet a világgazdaságnak.

A kormányzatnak ebben a konstrukcióban ipari komplexumok, városi közjavak, illetve növekedési centrumok létrehozására kell koncentrálnia, illetve elő kell segítenie, hogy az ipari és szolgáltató ágazatok szereplői a „globális értékláncba magasabb hozzáadott érték előállításával csatlakozzanak.” Ezen a ponton a fejlesztő állam iparpolitikájának gyenge kritikáját adnánk, mivel véleményünk szerint az államnak hatékonyabban kellene fókuszálnia a fenntartható fejlődésre és az épített, valamint főként a természeti környezet védelmére.

Végül a fejlesztő állam funkciói közül az alábbiakat kell kiemelni:

• a termelés ösztönzése a versenyképes és olyan hazai szektorok, vállalatok esetében, amelyek ideiglenes támogatásával fenntartja és kifejleszti a világpiaci versenyképességet;
• környezetvédelem, az élelmiszerbiztonság fenntartása és fejlesztése szigorú szabályok mellett;
• a licence-politika összehangolása;
• a gazdaság stratégiai jelentőségű ágazatainak (energetika, közlekedés, szállítás, posta) menedzselése;
• a versenyszféra bizonyos támogatása a monopolizálódással szemben;
• a piaci kudarcok kivédése, a tovagyűrűző, nemkívánatos hatások elhárítása/mérséklése;
• a munkáltatók, a munkavállalók és a kormányzat közötti háromoldalú (tripartit) egyeztetés létrehozása a gazdasági stratégiai célok végett. [13]

A fejlesztő államok politikája azt demonstrálja, hogy egy aktív, beavatkozó politikát folytató, de a szocialista tervgazdasággal szemben szkeptikus kormányzat is hozzájárulhat a külföldi befektetések, valamint a nemzeti érdek harmóniájához. Ehhez – amint a Goethe-idézet is mutatja – a célkitűzések iránt lojális, motivált hivatalnoki karra, illetve a fejlesztő állam számára szükséges szervezeti infrastruktúra létrehozására van szükség. A sikerhez szükséges a célokhoz igazított normatív környezet, illetve az állami beavatkozás társadalom általi legitimációja is.

[1] Gál Zoltán: Pénzügyi piacok a globális térben. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2010, 661-662. o.

[2] Gellén Márton: A közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében. Doktori értekezés. Széchenyi István Egyetem Állam-és Jogtudományi Doktori Iskola, Győr, 2012, 9. o.

[3] Fukuyama, Francis: A politikai rend eredete. Az ember előtti időktől a francia forradalomig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2011, 33., 34., 258., 552. o.

[4] Birdsall, Nancy – Fukuyama, Francis: The Post-Washington Consensus: Development After the Crisis, in Foreign Affairs, 90. évfolyam, 2. szám (2011 március-április), 45-53. o., különösen 50-52. o.

[5] Csáki György: A fejlesztő állam – új felfogásban. A fejlesztő állam az elmúlt másfél évtized nemzetközi irodalmában, in Csáki György (szerk.): A látható kéz. Fejlesztő állam a globalizációban. Napvilág Kiadó, Budapest, 2009, 22-23. o.

[6] Castells, Manuel: Az évezred vége. Az információ kora. Gazdaság, társadalom és kultúra. Gondolat – Infonia, Kalocsa, 2007, 323. o.

[7] Csáki: i. m., 23-24. o.

[8] Castells: i. m.,331-333. o.

[9] Csáki: i. m.,  30. o.

[10] Csáki: i. m., 10. o.

[11] Wade, Robert Hunter: Az állam visszatér. Leckék a kelet-ázsiai fejlődés fejezeteiből, in Scheiring Gábor – Boda Zsolt (szerk.): Globalizáció és fejlődés. Kritikai fejlődéstanulmányok szöveggyűjtemény. Védegylet – Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2011, 382-398. o.; Wade, Robert Hunter: Governing the Market. Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1990

[12] Weiss, Linda – Thurbon, Elizabeth: Where there’s a will there’s a way: Governing the Market in Times of Uncertainty, in Issues and Studies, 40. évfolyam, 1. szám (2004. március), 61-72. o.

[13] Vince Ibolya: Az állami funkciók és a fejlesztő állam paradigmája. http://dfk-online.sze.hu/images/J%C3%81P/2009/CD%20mell%C3%A9klet/vincze.pdf (Letöltés: 2016. 01. 23.)