Merj gondolkodni!

„ Aki nem próbálja meg a lehetetlent, az a lehetségest sem fogja elérni soha.” (Goethe)

Archive for the category “Közigazgatás”

Bársonyszéktől a barikádig – avagy Léon Duguit közszolgálati teóriája

A közigazgatásnak egy évszázados fejlődés megszokott vágányából és beállítottságából másra áttérni nem könnyű, az csak tudatos átvezetéssel, átneveléssel sikerülhet. Ahhoz azonban, hogy újat taníthassunk, új ismeretekre, új elvekre, új elméletre van szükség. Evégből újból vissza kell az elmélet magasságaiból  az élethez térnünk. A közigazgatás tudományának, amely empirikus tudomány, vissza kell térni az emberekhez, a közigazgatás és az emberek mai kapcsolatának valódi ismeretéhez.” (Magyary Zoltán – Kiss István: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a tatai járás közigazgatásáról. Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest, 1939, 372. p.)

Magyary Zoltán fentebb olvasható idézete – amely a posztindusztriális állam közigazgatásának az egyre bővülő közigazgatási szolgáltatásokkal érintett állampolgári közösséghez való viszonyát hivatott orientálni –, Prof Dr. Nader Hakim előadását hallgatva jutott eszembe. A bordeaux-i egyetem professzora ugyanis a minap a Nemzeti Közszolgálati Egyetem meghívására A közszolgálati teória Léon Duguit jog(elmélet)i gondolkodásában  címmel tartott nagyívű előadást az érdeklődő publikum számára, tágabb, társadalmi, gazdasági és kulturális kontextusba helyezve az egyébként államelméleti, jogbölcseleti és közigazgatás-tudományi relevanciával bíró témát.

Duguit állam-és jogtudományi munkásságának súlypontja arra az időszakra esett, amelyet a hálás utókor a „la belle epoque”, azaz a „szép korszak” jelzőjével látott el (s amely a hazai köztudatban inkább a „boldog békeidőkként” rögzült). A posztindusztriális korszakban olyan társadalmi, gazdasági és kulturális változások mentek végbe, amelyek az állam szerepét is újraértékelték, hiszen egyre többen igyekeztek kiterjeszteni az állam korábban ugyancsak szűkre szabott feladat-és hatáskörét. Duguit munkássága idején a közjogi berendezkedését ekkoriban ugyancsak sűrűn váltogató Franciaországot  III. Köztársaságként aposztrofálták, és az új állam krédóját is kifejezésre juttatva a  „gyengék köztársasága” (la république des faibles) szlogenjével pozicionálták. A hivatalos francia kormányzati filozófia középpontjába a korábbiaktól eltérően a munkásság, a szegények és a nők irányába kifejeződő szolidaritás gondolata került. E szolidaritási koncepciónak a jogtudományra történő adaptálásában Duguit – mondhatjuk – oroszlánrészt vállalt.

Duguit feltett szándéka volt, hogy egy olyan új típusú jogtudományi rendszert konstituál, amelyet sikeresen csak az új tudományos módszerek talapzatára alapozva lehet felépíteni. E vállalt missziójában segítségére volt a Durkheim óta virágzásnak indult szociológia tudománya, amelynek központi szerepét hangsúlyozva Duguit végül oda konkludált, hogy a jog szociológiai természetű entitás, és a korábbi felfogástól eltérően tényként,  nem pedig absztrakcióként kell felfogni.

Duguit felfogását számos korabeli jogtudós inspirálta. A német jogászfejedelemmel, Friedrich Carl von Savigny-vel egyetértett például abban, hogy a jog végső soron az emberek közegéből származik, de annak az igazságtartalmát már erősen vitatta, hogy a jog primer forrása valamiféle organikus Volksgeist volna; a jog genezisét firtatva ugyanis sokkal realistább megközelítést kamatoztatott, amikor az egyéni öntudatot jelölte meg a jog elsődleges forrásaként.  Savigny megoldásával szemben sokkal inkább preferálta Rudolf von Jheringét, aki a Küzdelem a jogért című munkájában (1872)  azt a meggyőződését juttatta kifejezésre, miszerint „A jog célja a béke, az eszköz, mely céljához segíti, a küzdelem.” A jog ebben a felfogásban nem egy eleve adott lehetőség; a jog nem a felhőkből jön, hanem komoly harcok eredménye. „A jog élete a küzdelem, a népek, az államhatalom, az osztályok és az egyesek harca” – vallotta Jhering, és bólintott sokatmondóan Duguit. [Az említett tanulmányt bővebben lásd: Jhering, Rudolf von: Küzdelem a jogért, in Varga Csaba (szerk.): Jog és filozófia. Antológia a század első felének kontinentális  jogi gondolkodása köréből. Tempus, Budapest, 1998, pp. 1-21.]

Duguit felfogása értelemszerűen nem csak német forrásokból táplálkozott; gondolkodására számottevő befolyást gyakorolt a nagy rivális Maurice Hauriou teóriája is. A Hauriou által kidolgozott ún. intézményi elmélet szerint az állam olyan intézményként fogható fel, amelynek bázisát az állampolgárok és az egymást ellensúlyozó hatalmak (hatalmi ágak) rendszere képezi. E felfogás fő célként a közös érdek és szervezet megvalósítását ragadja meg, melynek szavatolója az állam lesz.

Duguit munkásságára mérhető hatással volt az amerikai Oliver Wendell Holmes ars poeticája, aki a The Common Law (1881) című művében fektette le azt a gondolatot, hogy a jognak a tapasztalatból, az individuum realizmusából kell kiindulnia. A jog akkor válhat igazi tudománnyá, ha képessé válik arra, hogy előre jelezzen bizonyos folyamatokat. Holmes interpretációjában alapvető fontosságú, hogy a társadalom tagjai miként reagálnak az állami döntésekre.

Duguit e gondolatokból merítkezve abbéli meggyőződésének adott hangot, hogy a társadalomtudományoknak egységes módszerei vannak, és mindenkoron a tényekből kell kiindulni (ebben is érezhető Durkheim hatása). Duguit a korábban „parttalanul” érvényesülő induktív jogtudományi felfogással szemben pozicionálta magát, elvetette az a priori fogalmak lehetőségét, és a deduktív módszert karolta fel.

Duguit rendszertani felfogására jellemző, hogy a közigazgatási jogot alkotmányjogi keretbe ágyazottan vizsgálta; így a közigazgatási jogi felfogásának magva a három kötetes, 1923 és 1925 között publikált Alkotmányjogi értekezés című opusában jelenik meg. A közszolgálat fogalmát azonban az 1926-ban publikált Leçons de droit public général... című munkájában lelhetjük meg.

A közszolgálattal kapcsolatos fogalmi megközelítésnek abból kell kiindulnia, hogy a  modern kontinentális államok égisze alatt alapvető módon változott meg az e kérdéssel kapcsolatban korábban érvényes megközelítés. Azelőtt a közszolgálat alakítói a közjogi prerogatívákkal feljogosított ún. officiumok  (közhivatalok) voltak, a modern kor fejleményei azonban már újszerű megközelítés kimunkálását igényelték. Duguit gondolkodását ebből a szempontból két tan vezérelte: a jogról vallott általános gondolatok, valamint a közszolgálattal kapcsolatban megfogalmazott elgondolások. [Érdekesség, hogy a tudományos közvélekedés ugyan általában véve Duguit-t tartja a  „közszolgálat” (service public) terminus első alkalmazójának, a bordeaux-i professzor tanítványa, Guston Jèze azonban rámutatott, hogy a fogalom első használatára  az Államtanács tevékenységében került sor, méghozzá Georges Teissier-nek köszönhetően.]

Duguit az állam természetét illetően is realista megközelítést alkalmazott, amikor is kormányzók és kormányzottak között differenciált. Az állami közigazgatásnak megítélése szerint a mindenkori realitásból kiindulva a nép szükségleteire kell reagálnia (a korábban idézett Magyary szavaival élve: a man at the street-ért kell tevékenykednie). Az állam bizonyos funkciókkal „felvértezett”, ezek a funkciók azonban folyamatosan változnak, mivel a polgárok igényeire reflektálnak, azaz „keresletorientált” módon szolgáltatásokat nyújtanak. Duguit tehát az állami feladatkörök újrafogalmazását végezte el.

A közszolgálatra olyan alapvető vezéreszmeként és iránytűként tekinthetünk, amely Duguit értelmezésében a kormányzati működés „motorjaként” funkcionál, és amely éppen az „etatista” karakter folytán a (neo)liberális felfogás kritikájának állandó kereszttüzében áll. A közszolgálat fogalmát akként határozhatjuk meg, hogy az olyan tevékenység, amelynek megvalósítását, szabályozását és ellenőrzését a mindenkori kormánynak kell biztosítania, és amely a társadalmi csoportok közötti interdependencia megvalósítását és fejlesztését szolgálja. Ez a felfogás jól tapintható arany középutat képez a mai liberális és kommunista megközelítés között, mert pusztán azokat a feladatokat „delegálja” az államhoz, amelyeket csak állami beavatkozás révén lehet jól ellátni – gondoljunk csak a kórházak példájára!

Az állam és a jog alapja és kulcsfogalma Duguit-nél a társadalmi szolidaritás (e ponton megint csak Durkheim megközelítését látjuk visszatükröződni). A szolidaritás oka lehet a hasonlóság, de az is, hogy szükségünk van másokra, és a társadalmi munkamegosztás megfelelő kialakítására.

A jognak mindig az aktuális társadalmi szükségleteket kell megfogalmaznia és leképeznie; a szolidaritás pedig hangsúlyosan a jog (egyik) forrása. Duguit tipizálásában az objektív jog az, amit a társadalom tagjai mint egyének fogalmaznak meg, azaz itt az individuumok akaratára alapozott a jog. A pozitív jog ezzel szemben a törvényekből derül ki; a pozitív jognak mindenkor tekintettel kell lennie a társadalmi akaratra, és demokratikus keretek között ez a „szerencsés egybeesés” meg is valósul. A jó állam és a jó közszolgáltatás kiindulópontja, hogy az állami szerveknek meg kell érteniük, hogy mit kívánnak a társadalmat alkotó egyének.

A pozitív jog és a népakarat „szimbiózisa” azonban nem törvényszerű; a törvényhozás által elfogadott pozitív törvények ugyanis nem feltétlenül képesek az egyéni szükségletek kielégítésére. Hakim példája szerint a jelenleg hatályos francia szabályozás (a „pozitív jog”) például lehetővé teszi a genetikailag módosított élelmiszerek forgalmazását, miközben a francia társadalom döntő többsége (4/5-e, azaz ötből négy polgár) helytelennek tartja a megengedő szabályozást. Az igazi jog éppen ezért az egyének akaratát kifejező objektív jogban található meg. A „hamisíthatatlan” jog, (a Savigny által kimunkált Professorenrecht) hordozói Duguit szerint a jogászprofesszorok, ugyanis ők tekinthetők a legalkalmasabbnak annak mérésére, hogy mi is az éppen ideális szükséglet a társadalom berkeiben, és erre miként szolgáltatható az objektív jog elvárásaival konform megoldás.

Duguit elmélete ezen a ponton „radikalizálódik”, és vezeti le a pozitív, valamint az objektív jog kollíziójából a társadalomnak az ellenálláshoz, nota bene a forradalomhoz való jogát. A társadalomnak eszerint joga van az ellenállás kifejtéséhez: amennyiben az állam nem látja el a feladatait (nem valósítja meg a közszolgáltatást), akkor a társadalom tagjai jogosulttá válnak arra, hogy fellépjenek az állammal szemben; a kormányzat tehát ledönthető a legitimitás trónjáról, amennyiben nem látja el az elvárt feladatokat, és nem nyújt közszolgáltatásokat.  Ha abszolutizáljuk Duguit e tételét, az radikális következtetések levonásához vezethet; Hakim felhívta rá a figyelmet, hogy a francia törvényhozás annak dacára helyezte törvényen kívül a halálbüntetést 1981-ben, hogy a társadalom többsége (65%-a) ekkoriban halálbüntetés-párti volt. Duguit logikáját követve az „istenadta nép” erre figyelemmel fellázadhatott volna, elsöpörve az államhatalmat – ez pedig nyilvánvalóan nonszensz lépésnek bizonyult volna.

Míg Duguit közszolgálati tana az idők folyamán általánosan elfogadott eszmévé vált, az ellenállási doktrína általános kritika tárgyává lett, miként a magántulajdon elvetését hangoztató Duguit-tézis  is. (Szerzőnk szerint ugyanis a magántulajdon csak annyiban igazolható, amennyiben társadalmi célt lát el vagy társadalmi funkciót tölt be; a tulajdonosi birtoklás önmagában véve nem engedhető meg.)

Akárhogy is ítéljük meg Duguit tanításait, egy bizonyos: a közigazgatás mindenkori eszménye – s ezzel Duguit bizonyosan egyetértene – az ember és a nemzet szolgálata kell, hogy legyen, méghozzá „a legjobb megoldásért való eleven felelősségérzettel”. [Magyary: i. m. (1939), 373. p.]

Tomcsányi Móric: Reflexiók időszerű közigazgatási kérdésekről (1932)

Az ókor egyik jeles görög gondolkodója, Démokritosz szerint „Az államügyeket kell legfontosabbnak tartani minden egyéb között, hogy jól intéztessenek. (…) Hiszen a jól kormányzott állam a legnagyobb mentsvár, s ebben minden benne van: ha ez egészséges, akkor minden egészséges – ha viszont ez tönkremegy, minden tönkremegy.” [1] Jól ismerhette eme maximát a magyar államtudomány jeles képviselője, Concha Győző is, aki szerint „Minden nemzet alkotmánya annyit ér, amennyit közigazgatása megvalósítani bír. Ami az alkotmány kitűzte célból a közigazgatás által valósággá lenni nem tud, az vagy általában utópia, vagy az illető nemzet gyengeségének jele.” [2] Minden bizonnyal tisztában volt e meglátás központi jelentőségével a honi közjogász kollektíva emblematikus képviselője, Tomcsányi Móric is, aki egy kevéssé ismert tanulmányával debütál”  blogunkon. Ugyan az alább olvasható írását nyolc és fél évtizeddel ezelőtt vehette első ízben kezébe az értő közönség, az jottányit sem veszített aktualitásából. Ezt mutatja, hogy a közigazgatás racionalizálására tett kísérletek és erőfeszítések napjainkig ívelően rendkívül neuralgikus pontnak számítanak, de az is, hogy a jogászképzés vagy éppen a köztisztviselői gárda képesítése körüli viták a XXI. század második évtizedének Magyarországán is akut problémának számítanak.  Tomcsányi elemzése az egykori magyar közigazgatás főbb sarokpontjairól  a Magyar Közigazgatás című orgánum fél évszázados fennállása apropóján megjelent tanulmánykötetben kapott helyet. [Tomcsányi Móric: Reflexiók időszerű közigazgatási kérdésekről, in Mártonffy Károly (szerk.):  Fejezetek a közjog és a közigazgatási jog köréből. Némethy Károly születésének 70, évfordulója és a „Magyar Közigazgatás” félszázados fennállása alkalmából. Pallas Irodalmi és Nyomdai Rt. Kiadása, Budapest, 1932, pp. 78-84.]

A közigazgatás a cselekvő államhatalom: az állam a közcélok konkrét megvalósításának munkájában.

Közelebbről nézve, a közigazgatás az államhatalom végrehajtó-hatalmi részének szférájába tartozik. A közigazgatás főhivatása az előzetesen, jogszabályilag kitűzött céloknak, ugyancsak jogszabályilag megállapított módon és eszközökkel való elérése, realizálása; röviden s a dolog lényegét tekintve: a jogszabályok végrehajtása.

Hogy micsoda természetűek a közcélok, ez más kérdés, s a közigazgatás fogalmi lényegét nem érinti. A közcélok, közszükségletek lehetnek szellemi, erkölcsi, gazdasági vonatkozásúak, de maga e szükségletek kielégítése mindig jogszabály alapján, a jog keretei között történik. A közigazgatás a legkülönbözőbb tárgyú (közérdekű) eredményeket mindig a jog által, a jog útján nyújtja, prezentálja.

Általában az államilag civilizált életben minden cél a jog közegén keresztül érhető csak el. A gazdasági, technikai, szellemerkölcsi, egészségügyi törekvések és célkitűzések mind-mind csak a jog prizmáján keresztülbocsátva valósulhatnak meg. A jog az élet nagy organizátora, s az élet nyugodt fejlődésének, biztonságának nélkülözhetetlen intézménye, mert elve, leglelke: a rendezés s az emberiesség és igazságosság legfőbb etikai eszméje. Ez a jogeszme pedig konkrét[an] abban az egyszerű – de sokszor igen sok fejtörést okozó – tételben olvasztható fel, hogy kinek mi a joga, s kinek mi a kötelessége? Minden jogi rendelkezésnek, eligazításnak végső elemzésben ez az alapkérdése; úgy is mondhatnám: ez a jog alapképlete.

A közigazgatás is a jogeszme alapján, s annak keretei között fejti ki működését, s igyekszik a közügyeket elintézni. Amikor pedig ezt teszi, tételesjogilag a jogszabályra, s nevezetesen a legfőbb jogszabályra, a törvényre támaszkodik, s azt hajtja végre. A törvény tartalma ugyanis – alaphivatásához képest – jogszabály, hiszen az egész törvényhozásnak a jogi szabályozás a főfeladata. Bármi legyen is egyéb vonatkozásban a törvényalkotás célja, tárgya (iparügy, közegészségügy, stb.), ezt az ügyet a maga részéről mindig a jogi szabályozás útján intézi el (ipartörvény – iparjog, vasúti törvény – vasúti jog). A törvény a nagy célt csak röviden megjelöli, s amivel részletesen foglalkozik, az az adott célkitűzéssel kapcsolatos életviszonyoknak, emberi külső magatartásoknak jogi szempontból való szabályozása. A törvényhozás háza a legfőbb jogalkotás műhelye. Ha valamilyen szaktárgyra, mondjuk az iparra vagy a vasutakra vonatkozik is a törvény, a törvényi rendelkezések tartalmilag nem magáról e szakügyről, illetőleg ez ügy szorosan vett szakkérdéseiről szólnak, például nem arról beszélnek, hogy mikép[p] kell a vasúti hidakat és az úttestet műszakilag helyesen építeni, és a legjobb mozdonyokat készíteni; hanem szólnak a  vasúti közlekedés jogi vonatkozású kérdéseiről, a vasúti közlekedéssel kapcsolatos életviszonyok jogi elrendezéséről: az engedélyezésről, s az ezzel kapcsolatos jogviszonyokról, a vasút létesítése által érintett idegen jogkörökről, a vasúti személyzet jogairól és kötelességeiről, s egyéb ilyen tisztán jogi és jogpolitikai kérdésekről. Az ipartörvények és rendeletek köteteiben egy szó nincs arról, hogy mikép[p] kell az iparcikkeket szakszerűleg, helyesen előállítani, hanem mind az ipari élet külső, összléti, társadalmi vonatkozásaival, az ipari foglalkozással kapcsolatos életviszonyok jogi elrendezésével foglalkoznak.

Minden kétség nélkül áll tehát az a tétel, hogy a törvényi rendelkezések tartalma: jog, s a törvényalkotás jogi funkció. De éppúgy jogi funkció másfelől a közigazgatás is, amelynek viszont a törvény (s egyéb) jogszabályok végrehajtása, s a törvényekben szabályozott ügyeknek, életviszonyoknak tényleges, konkrét eligazítása a feladata.

A közigazgatás tehát tárgyi mivoltában, fogalmailag jogi intézménye, szervezete és működése jogi természetű. Az állam egyáltalán a maga egészében jogi személy, jogi korporáció, s így életmegnyilvánulásai is jogi kategóriák. Életműködése az államszemélyiség akaratelhatározásának és ez elhatározások végrehajtásának különböző irányú, de mindig jogi formák között való megnyilatkozása. Az államélet egészén a jog az átvonuló és összetartó elem, mely az államszemélyiség akaratának jogi és lélektani egységét is biztosítja.

Térjünk vissza azonban a közelebbről is szemügyre vett közigazgatás fogalmára. Említettük, hogy a közigazgatás tárgyi mivoltában jogi intézmény, jogi funkció. De ha ez így van, nem következik-e ebből a logika kényszerűségével az a további tétel, hogy annak a személynek pedig, aki a közigazgatás szervezetét megeleveníti, aki államszervi minőségben, mint közigazgatási tisztviselő a közigazgatás ügyeiben tényleg intézkedik: jogásznak, mégpedig teljes jogi képzettséggel rendelkező igazi jogásznak kell lennie?

Távolról sem állítom azt, hogy a jogászra, s akikről most szó van, a közigazgatási tisztviselőkre az élet egyéb dolgai, intézményei közömbösek. Sőt, nagyon is szükségesnek tartom, hogy a köztisztviselő minél széleskörűbb ismereteket szerezzen. Hiszen ha a jog az élet szervezője, az életviszonyok rendezője: természetes, hogy a jog kezelőinek az életviszonyok minél nagyobb megismerésére kell törekedniök. Bizony szükségük van – a közgazdasági kérdések mostani predomináló jellegénél fogva – bővebb közgazdasági ismeretekre; de ismerniök kell fogalmilag, általánosságban más szakmákat is, a szociálpolitikát, a higiénét és a műveltség számos egyéb természet-és szellemtudományi ágazatait. Bizonyos, hogy a jogásznak, s így a közigazgatás embereinek is általános, egyetemes műveltségűeknek kell lenniök, mert hiszen a jogi, s nevezetesen a közigazgatási funkció maga is egyetemes természetű, s nem egyoldalú szakfunkció. Egyetemes nemcsak annyiban, hogy kiterjed, mint matériára az életviszonyok legkülönbözőbb köreire, hanem egyetemes annyiban is, hogy működése formailag a különböző szempontok össz-mérlegelésével történik.

Mindezeknél fogva azt magam is elismerem, és szükségesnek tartom, hogy a közigazgatási tisztviselő művelődését folyton bővíteni, mélyíteni kell. Mindez azonban nem érinti azt a főtételt, hogy képzettségének és működésének az alapzata mégis csak a jog marad, minélfogva e tisztviselők alapjellegére nézve jogásznak, jogász-tisztviselőnek kell lennie. A jogász-tisztviselő típusát csiszolni lehet, de ne cseréljük ki azt más típussal mert ilyen cserével a közigazgatás igazán rosszul járna. S milyen típus is lehetne ez, ha egyáltalán erről beszélhetnénk: mérnök-típus, orvos-típus, iparos-típus, kereskedő-típus, gazda-típus, művész-típus, hogy ne menjek tovább a típusok hosszú sorozatán. Minden egyébtől eltekintve, hova jutna így a közigazgatás egysége! De hogyan lehetne ez alapon keresztülvinni jogtechnikailag is a hatáskörök rendezését? S micsoda rendszertelen mozaik-képet nyújtana a közigazgatás szervezet ilyen felfogás mellett!

Kétségkívül vannak ügykörök, melyben a nem-jogi elem erősebb színezetű, s ezt bizonyos mértékben figyelembe veendőnek is tartom. De ne felejtsük el, hogy a jogi elem azért mindenütt, még az ilyen ügykörökben is ott van. A jog az az egyetemes elem, mely behálózza az élet minden megnyilvánulását.

Álláspontomat ebben a kérdésben az egyetemi tanárok 1930. évi június hó 9-én tartott összejövetelén tüzetesen kifejtettem. Azt mondja egyik mérnök-bírálóm, hogy az ember „nemcsak jogviszonyokban, hanem házakban is él.” [3] Igaz, csakhogy ha az ember házban él, akkor is egyben jogviszonyban is él, s ugyancsak jogviszonyok között mozog akkor is, ha a házon kívül az utcán vagy bárhol másutt tartózkodik. A jog tehát mégis csak a nagy közös alap, a mindent behálózó elem. Ugyancsak ez a bírálóm, példakép[p] elemzés alá véve egy ún. szakügyet, nevezetesen egy vízjogi engedélyezés ügyét, megállapíthatni véli, hogy az idevonatkozó eljárás minden mozzanata egészben vagy részben műszaki jellegű. E buzgalmában aztán odáig megy, hogy még a műszaki műveletek által harmadik személyeknek okozott károk megtérítésének kérdését is részben műszakinak mondja. Egyszóval a kártérítési jog (részben) műszaki kérdés?! Kissé groteszk beállítás, s mindenesetre új tétel az egész világ jogtudományában.

Az említett értekezleten azt is mondtam, hogy a közigazgatási ügy elintézése, az illető közérdekű eredmény megvalósítása – bármi legyen is közelebbről az ügy tárgya – mindig jogi formában, jogi habitusban jelenik meg. Egy másik illusztris mérnök-bírálóm erre azt válaszolta, hogy „néha a tartalom fontosabb, mint a keret, valamint néha a ruhánál többet ér az ember, aki a ruhában van.” [4] Hát én ennél még tovább megyek, s őt túllicitálva, azt mondom, hogy nem néha, hanem mindig többet ér a ruhánál az ember. Csakhogy itt egyáltalán nem erről van szó. Amikor én formáról, habitusról beszélek, ezzel nem arra az értékelési viszonyra gondolok, amelyben az emberi test és a ruha egymással van. Nem akarok értékelési ítéletet mondani az ember és a ruha fölött. Amikor én formát említek, ezt abban az értelemben veszem, amelyben a latin közmondás mondja:  forma dat esse rei. Amikor habitusról szólok, ezt olyan jelentésben használom, mint amikor az emberek lelki, jellembeli habitusáról beszélünk.

Ilyen értelemben mondom tehát, hogy a közigazgatási ügyek is – bármilyen tárgyúak legyenek egyébként – a jogi intézkedés mezében, formájába, a jog alapján realizálódnak, intéződnek el. Vagy, amikor azt a hasonlatot használom, hogy a jog afféle szellemi mankó, vagy művégtag, ezzel sem azt akarom mondani, hogy ezek az instrumentumok önmagukban értékesebbek, mint a reájuk szoruló ember; csupán azt kívánom kifejezni, hogy a mankó meg a művégtag olyan eszköz, olyan elem a féllábú ember életében, amely nélkül nem tud boldogulni, s egy lépést sem tud előre tenni.

Ha már benne vagyunk a hasonlatokban, azt is mondhatnám – éppen a műszaki világból vett hasonlattal élve –, hogy a közigazgatás az államgépezet működése. Ennek a gépezetnek pedig a jogászok a szakavatott kezelői, mesterei, jóllehet e gépezet igen különböző anyaggal dolgozik, illetőleg különféle anyagokat dolgoz fel. Éppen úgy, mint ahogy pl. a mezőgazdasági gépekkel is sokféle személy (gazdasági ember) foglalkozik, és különféle az az anyag is, amelyre vonatkozólag e gépek használtatnak (föld, szalma, fű, szántás, cséplés, stb.) – de ezeknek a gépeknek a mesterei mégsem a gazdák, s ezeknek különböző gazdasági szakemberei, hanem a mérnökök, anélkül, hogy utóbbiaknak maguknak is teljes gazdasági szakismeretekkel bíró gazdáknak kellene lenniök.

56456875

Nos, az állami géptan: a közigazgatás mestersége, s ennek szakemberei, mesterei: a jogászok.

Elismerem, hogy az állami gépezet működtetésénél a közigazgatási jogászoknak segítségre, támogatásra, egyszóval asszisztenciára van szükségük, éppúgy, mint ahogy a mezőgazdasági gépeket illetőleg is a mérnököket támogatják a mezőgazdasági szakemberek sajátos tapasztalataikkal, különleges szakismereteikkel; de a gép szerkezetére és funkcionálására vonatkozó szaktudás, maga a vezetés, irányítás, döntés mégis csak a szakemberek kezében: a mezőgazdasági gépek tekintetében a mérnökök, az állami gépezetet illetőleg pedig a jogászok kezében van.

Akárhogy is forgatom a dolgot, s még ha bizonyos engedményre hajlandó is lennék, attól a meggyőződésemtől nem tágíthatok, hogy a közigazgatási tisztviselőképzés – s különösen az általános hatósági jogkörre nézve – a mai jogászi alapokon kell, hogy maradjon, s a jogász tisztviselőtípus alapjában fenntartandó. Szilárd a hitem, hogyha ezt a rendszert megváltoztatnók, ezzel nem hogy racionalizálnók a közigazgatást, amint sokan – megengedem – jóhiszeműen hiszik, hanem éppen megfordítva, irracionalizálnánk, mert karakterének megváltoztatásával denaturizálnánk.

Azt is olvasom, hogy nem volt mindig úgy, hogy a jogász-szakemberek vitték kizárólagos hivatottsággal a közigazgatást, s ez a munka csak később került a jogászok kezébe.

Lám, ebből a tényből is egészen más következtetés vonható le, mint amilyen következtetést az ezzel a ténnyel érvelők levonni kívánnak.

Hogy a XVIII. század Németországában a kameralistáknak nevezett hivatalnokok nem jogásztípusok voltak, s a közigazgatás ezek kezében volt, ez csak azt bizonyítja, hogy az intézmény kezdetleges korszakában milyen volt a helyzet, s hogy az a fejlődés során mivé alakult ki. Hát a fejlődés iránya éppen a jogászi közigazgatáshoz vezetett, s ez a mai állapot is Németországban. Ebből tehát bajos bizonyítékot kovácsolni a nem jogász-típusú közigazgatási tisztviselőképzés mellett.

Ha ezen az úton haladnánk okfejtésünkben, akkor a régi német rendőrállamot is mintaképnek kellene tekintetnünk. Ez annak idején szintén uralkodó állam-, illetőleg közigazgatási típus volt, de csak átmeneti korszakot jelentett, s miután a fejlődés menete kibontakozott a primitív alakulás béklyóiból, egyenes úton a jogállam eszméjéhez vezetett, ennek a berendezkedését tekintvén a modern kor az állami életforma koronájának. A jogállam fogalma pedig főleg a közigazgatási működés mikéntjével, annak szigorúan jogszerűségével van összefüggésben, a jog jegyét emeli ki, s teszi a jogállami berendezkedés ismérvévé.

Ezzel kapcsolatos továbbá az is – ami különben szintén a közigazgatás jogi karakterére, par excellence jogi természetére utal –, hogy a közigazgatás fejlődése létrehozta az újabb korban a közigazgatási jogszolgáltatást a közigazgatási bíróság specifikusan jogi intézményében. A közigazgatási bíróság a közigazgatás törvényszerűségének a legfőbb őre, melynek ellenőrző jogköre felöleli a közigazgatás egész területét, természetesen a gazdasági, technikai, egészségügyi, stb. szakműködéseket is beleértve. Sőt vannak államok, melyekben a közigazgatási bíráskodás nincs is külön intézménykép[p] megszervezve, hanem maguk a rendes bíróságok, a jogszolgáltatás közönséges szervei látják el a közigazgatási bíráskodás feladatait is (Anglia).

Ha a tisztviselő jogásztisztviselő, nyilvánvaló, hogy a jogi oktatásnak is olyannak kell lennie, hogy valódi jogászokat neveljen. Ezt pedig csak rendszeres, teljes és erősen elméleti jellegű oktatással és tanulmányokkal lehet elérni. Veszélyesnek tartanám ebből a szempontból azt, ha a bizonyos idő óta szóban forgó jogi oktatási reform megvalósulása eredményekép[p] az egyetemek a gyakorlati szakiskolák színvonalára süllyednének le. Tévedés [egy]általán azt hinni, hogy az elmélet és a gyakorlat ellentétben állanak egymással. A jó gyakorlatnak is csak megfelelő elméleti tudás lehet az alapja. Hiszen a gyakorlatban is, ha nehezebb feladat merül fel, miről van szó? Nyilván nem arról, hogy valamely ügyet az előző esetek mintájára kell formalisztikus módon elintézni. A nehézség akkor merül fel, amikor nincs precedens, nincsen kéznél „kaptafa”,  vagy amint más vulgáris hivatali kifejezéssel mondják, nem találni „simlit” az ügy elintézéséhez. Amikor [a] kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányzik, vagy a jogszabály szövege nem világos és határozott: ez a helyzet teszi igazán próbára a tisztviselő képességeit, mert ilyenkor önmagából kell merítenie; ilyen esetben a jogszabályok pozitív szövegétől elfordulva, a jogelvek világához kell fordulnia. Ilyenkor érvényesül aztán az önálló okoskodás, a jogászi logika, a judicium, a lényegesnek a lényegtelentől való elválasztási képessége, a finom összehasonlítások és megkülönböztetések művészete, a jogelvekkel való helyes bánásmód, a különböző szempontok egybevetése és azoknak helyes mérlegelése, egyszóval mindaz, ami az igazi jogász tudásának lényegét teszi.

Az egyetemeken is tanítani kell a jogszabályok alkalmazását, erre valók a jogi szemináriumok, a praktikumok, de ezeknek nem szabad odáig süllyedniök, hogy közönséges gyakorlati ügyeskedések bemutatásával foglalkozzanak.  Ez utóbbiakat a tisztviselő a gyakorlati életben rövid idő alatt könnyen elsajátítja, annyira egyszerű, s tisztán technikai jelentőségű dolgok azok. A magasabb  „routine” pedig úgyis csak hosszabb gyakorlat útján sajátítható el; ezt tanítani egyáltalán nem lehet.

Mindez, amit most mondtam, nemcsak a közigazgatásra áll, hanem az igazságszolgáltatás gyakorlatára is. Hiába, kiváló közigazgatási tisztviselők és kiváló bírák – a tapasztalat tanúsága szerint is – rendszerint azok, akiknek kiváló elméleti tudásuk is van, s akik ezt a tudást az egyetemről hozták magukkal a gyakorlatba.

Milyen szegényes látvány az, midőn jogvégzett fogalmazási tisztviselő blankettás munkát végez, olyat, amelyet egy jóravaló díjnok is elvégezhetne, s ha önálló gondolkodást igénylő feladat kerül eléje, legott megakad, mert megfelelő elméleti alap híján nem tud önállóan gondolkodni. Ez az alap éppen, amelyet csak hosszú, megtermékenyítő emberi tanulmányok útján lehet megszerezni. Igazán nem a tanár beszél most belőlem, hanem az az ember, aki tanári működését megelőző hosszabb közigazgatás pályafutása alatt szerzett tapasztalataira is támaszkodhatik véleményében.

Itt van a legutóbb megvalósított gyakorlati közigazgatási vizsga kérdése is. Ez is belevág gondolatkörünkbe. De erről valóban csak néhány szót. Ha helyesek azok az elvek, amelyeket fentebb a közigazgatási tisztviselő jellegéről, s a gyakorlat és elmélet jelentőségéről és egymáshoz való viszonyáról hangoztattam, akkor ezeknek a következményeit a gyakorlati vizsga tekintetében is le kell vonni. Sok szó esett legutóbb e vizsga anyagának, s működése mikéntjének a kérdéséről. Bizonyos, hogy ennek a vizsgának gyakorlatinak kell lennie. De az is kétségtelen, hogy az elméleti alap itt sem lesz mellőzhető. Az elmélet jelentősége általában minden gyakorlati vizsgánál megállapítható. Látjuk ezt az ügyvédi és bírói vizsgánál is. A jogszabályok alapos ismerete, a jogszabályok szövegének helyes értelmezése, a közigazgatás-politikai stúdiumok mélyreható megértése, a jogintézmények összefüggésének kellő felismerése, a jogszabályok és jogelvek helyes alkalmazása a konkrét esetekben, mindez a közigazgatási gyakorlati vizsga fundamentumát fogja alkotni, s mi más ez, mint elmélet a szó tágabb, köznapi értelmében. Sőt valóban helyes volna, ha a pozitív ismeretanyagban némi szelekció történik, hogy a vizsga első sorban ne a pozitív ismeret-tömeg memorizálásának próbája legyen, vagyis, hogy e vizsgálat kevésbé expanzív, s inkább intenzív legyen. Ennek a módját és szükségét különben a gyakorlati élet is meg fogja mutatni

Az ismertetett alapokon végrehajtott tisztviselőképzés fogja csak eredményesen szolgálni a közigazgatás racionalizálásának mostanában divatosság vált ügyét is. Máskülönben attól tartok, inkább a közigazgatás irracionalizálása és dezorganizációja fog bekövetkezni. Legyen szabad néhány szót szólnom általában a racionalizálás kérdéséről is, mielőtt rövid eszmefuttatásomat befejezném.

A racionalizáló akciók világszerte főleg a közigazgatási eljárás és részben a szervezet reformjával foglalkoznak; röviden arról van szó, hogy a közigazgatási gestio egyszerűbb, gyorsabb, olcsóbb, tervszerűbb, áttekinthetőbb legyen. Ez azonban csak egyik oldala a dolognak, a jó közigazgatás ügyének. Mert hiszen a közigazgatásnak érdemileg is jónak, helyesnek kell lennie, s a gyorsaság és egyszerűsítés, meg az olcsóság nem éppen jár mindig együtt a minőségbeli jósággal. Mert mi ér az, ha a közigazgatás eljárási, formai részében egyszerű, gyors és olcsó, de intézkedései érdemben helytelenek, észszerűtlenek, igazságtalanok. A racionalizálás kérdésében, illetőleg ezzel kapcsolatban ezt a momentumot is számba kell venni, úgy hogy a szóban levő akció csak az említett különféle szempontok összhangzatos figyelembevételével fog üdvös eredményhez vezethetni. Hogy az intézkedések érdemileg is helyesek, jók legyenek, ezt a feltételt szubjektíve minden esetre a tisztviselőképzés helyes szabályozása biztosíthatja. De ezenfelül más egyéb is. Így többek között az, hogy a protekció érvényesülése a gyakorlati életből szigorúan kiküszöböltessék. Mily óriási teljesítményt tudna egy ország felmutatni, ha közéletének minden munkahelyén a leghivatottabbak, a szellemileg és jellemileg legkiválóbbak állanának; ha a kinevezések és választások alkalmával minden egyéb szempont mellőzésével, kizárólag az érdemesség, az arravalóság vétetnék figyelembe. Mert hiszen a képesítő vizsgát elvégre különböző fokozattal lehet és fog lehetni mindig letenni. Hiába már most az oktató és vizsgáló szerveknek minden nemes igyekezete, ha az alkalmazó hatóságok a vizsgát kiállottak közül nem a legkiválóbbakat alkalmazzák a közhivatali állásokra, hanem gyakran azok közül választanak, akik a vizsgán a minimális képesítéssel éppen csak, hogy átsiklottak. Voltaképpen az ilyen tisztviselők rontják le a közigazgatás jó hírnevét; mert az emberek nagyon hajlandók az általánosításra. Vagy hogy egy más példát mondjak: ha van olyan jogszabály, amely helyesen kimondja, hogy a központi kormányhatósági szolgálat körében csak magasabb állásban, és csak olyan személyt lehet alkalmazni, akinek már legalább nyolc évi külső szolgálata van, miért kerülik meg akkor e jogszabály üdvös rendelkezését oly módon, hogy kezdő tisztviselőket külső állásuk megtartásával már egy-két havi külső szolgálat után a központi főhatósághoz  „szolgálatra beosztanak”, nyilvánvalóan protekció érvényesülése alapján.

Említettem az imént a közigazgatás érdemi jóságát. Ennek a megvalósulását sokszor az érintett szubjektív okokon kívül más, tárgyi okok is akadályozzák. E tárgyi okok pedig abból állanak, hogy nem egyszer maguk a materiális jogszabályok (törvények, rendeletek), ezeknek érdemi rendelkezései rosszak, helytelenek, igazságtalanok. Ha már most az ilyen jogszabályokat pontosan végrehajtják – márpedig a jogszabályok pontos végrehajtása az eljáró államszervek elsőrangú kötelessége –, úgy a legjelesebb tisztviselő vagy bíró formailag jogszerű intézkedése is valójában igazságtalan, káros, helytelen lesz, ami szintén tarthatatlan állapot. E részben tehát miniszteri tárcánként általános revíziós munkára volna szükség a fennálló egész tételes joganyagon, az új jogalkotási munkákban pedig fokozottabb gondosság és rendszeresség volna megkövetelhető. Állításom illusztrálására, terem korlátozott voltánál fogva, csupán egy példát kívánok a sok közül befejezéskép[p] felhozni. A választójogi bíráskodás köréből való. Az 1925:XXVI. tc. 128. §-a szerint abban az esetben, ha a panasszal megtámadott képviselő ebbéli megbízatásáról a bírói eljárás befejezése előtt lemond, az eljárás költségeinek viselésében a panaszlókat kell elmarasztalni. A helyzet tehát az, hogy a megválasztott képviselő a bírói tárgyalás lefolytatása után úgy látja, hogy a bíróság a bebizonyított érvénytelenítő körülmények alapján a választást minden bizonnyal meg fogja semmisíteni, s ezért, hogy a tetemes eljárási költségek viselésétől szabaduljon, közvetlenül az ítélet kihirdetése előtt lemond a mandátumról, s ezzel a költségek terhét áthárítja a közérdek és az igazság védelmében eljáró, pernyertes panaszosokra. Ehhez úgy hiszem, nem kell kommentár. Az ilyen törvényi rendelkezés lehet bizonyos, meg nem engedett politikai tekintetekből racionális, de máskülönben egészen bizonyosan, s a legnagyobb mértékben irracionális, mert az egyetemes közérdeket sérti, s a logika és az igazságosság elveibe ütközik.

[1] Görög gondolkodók 2. Empedoklésztől Démokritoszig. (Ford.: Bodor András – Szabó György – Kövendi Dénes – Steiger Kornél). Kossuth Könyvkiadó, Budapest,  1993, 78. p.

[2] Concha Győző: Politika. Második kötet. Közigazgatástan. Grill Károly Könyvkiadó Vállalata, Budapest, 1905, Előszó, III. p.

[3] Veress Gábor: A közigazgatás racionalizálása és a mérnökök. Budapest, 1931

[4] Szily Kálmán: A minősítési törvény revíziója. A Felső Oktatásügy Egyesület közleménye. Budapest, 1930. évf. 2. sz.

Magyary Zoltán: A jövő fejlődés iránya (1934)

Magyary Zoltánra, a két világháború közötti közigazgatás-tudomány emblematikus figurájára „ismeretlen ismerősként” tekinthetnek a blog olvasói, hiszen egy korábbi forrásközlés révén már találkozhattak az „emberközpontú közigazgatás prófétájának” egy írásával. Az államélet modernizációját ars poeticajának tekintő, nemzetközi hírű tudós pályafutása során számos országba elutazott, hogy a különböző empirikus tapasztalatokat (is) kamatoztatva igyekezzen racionalizálni a honi közigazgatás gépezetét. Számos utazása közül kiemelve ezúttal az Újvilágba tett „expedícióját”, leszögezhető, hogy Magyary Zoltán  és neje 1932 novembere és 1933 februárja között tartózkodott az Amerikai Egyesült Államokban. Magyary „az amerikai megoldásokkal szimpatizáló szakemberként érkezett az Újvilág földjére, s az amerikai modellek képviselőjeként tért vissza Európába.” Tanulmányútja tanulságait az amerikai államrendszert bemutató páratlan monográfia, az Amerikai államélet (Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1934) hasábjain rögzítette. A munka „kordokumentumként is érdekes kismonográfia a New Deal előtt álló Amerika közigazgatásáról, s ugyanakkor Magyary közigazgatás-tudományi-és politikai nézeteinek (…) első összegezése.” (Saád József: Magyary Zoltán. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2000, 44. p.) Az alábbiakban a hivatkozott munka záró fejezetét (pp. 243-255.) közöljük teljes terjedelemben.

I. Mielőtt az eddigiekben fejtegetett amerikai fejlődés tudományos értékét és szellemtörténeti jelentőségét meghatározni próbálnók, tanulságos megismernünk azokat a nézeteket, amelyekből kitűnik, hogy maguk az amerikaiak hogyan ítélik meg ezt a fejlődést. Abban a szerencsés helyzetben vagyunk, hogy e célra olyan vélemények állnak rendelkezésre, amelyek úgy jöttek létre, hogy az utolsó 30 év szociális fejlődését minden irányban vizsgálva keresték azokat az irányokat, amelyekben a fejlődés eddigi tényezői előreláthatólag továbbhatni fognak. Az 1. §-ban rámutattunk azokra a tényezőkre, amelyeknek együttes hatása következtében az Amerikai Egyesült Államok most fejlődésüknek fordulópontjára értek. Ennek a fordulatnak érzése nyer kifejezést azokban a rendszeres és az Egyesült Államok java szakemberei által készített tanulmányokban, amelyeknek megírását Hoover elnök rendelte el. [1] A legújabb szociális irányok az Egyesült Államokban című terjedelmes és gazdag jelentésben, amely 1933. évi január hó 1-én jelent meg, a záró fejezetek szólnak a közigazgatásról, amelyet Leonard D. White és a kormányról, amelyet Charles Edward Merriam chicagói egyetemi tanárok írtak. Ennek a hatalmas jelentésnek egyes fejezeteit szerzőik önálló kötetek alakjában is kidolgozták, amelyek közül 14 jelent meg. White említett cikke ilyen általa írt kötet konklúzióit, Merriam cikke pedig az egész tanulmány összefoglalását tartalmazza. Ennél a körülménynél és szerzőik egyéni tekintélyénél fogva mindkét tanulmányt reprezentatív megnyilvánulásnak fogadhatjuk el az amerikaiaknak saját állapotaikról való véleménye tekintetében.

Merriam befejező tanulmányában az amerikai kormány [2] tekintetében a következő pontokba foglalja azokat a múltban megállapítható fejlődési jelenségeket, amelyek továbbfejlődése valószínű.

  1. A kormány feladatkörének és költségeinek növekedése, különösen a közüzemek, népjólét, közoktatás, közlekedés, hadügy és szabályozás terén.
  2. A hatalom folytatódó centralizálódása az államok rovására a nemzeti kormány és a helyi, főleg falusi közüzemek rovására az államok körében.
  3. A kormány szervezetének további egyszerűsítése és egységesítése az államokban és a városokban.
  4. A nagyvárosi körzetek megindult kialakulásának továbbfejlődése, és a városi közigazgatásban az eredményességnek (efficiency) fokozott megkívánása különösen abban az alakban, mint a city manager rendszerben megvalósult.
  5. A közigazgatás fejének (executive leadership) növekvő jelentősége, szemben a hatalmak széjjelválasztása iránti korábbi bizalommal, erősítése a végrehajtó hatalom vétójának, kinevezési jogának és a költségvetés megállapítására való befolyásának.
  6. A falusi közigazgatás újjászervezésének megindulása.
  7. Kísérletezés a referendum intézményével.
  8. A törvényhozást és a kormányzati akciót befolyásolni akaró érdekszövetkezetek és propagandaszervezetek növekedése és erősödése.
  9. A választási eljárás részletesebb szabályozása, főleg a jelölés, a politikai pártok szerepe és a választásban használható pénz tekintetében.
  10. Törekvés a közigazgatásnak ellátásában az állandóan alkalmazott hivatalos elemek szaporítására, a közigazgatás teljesítményeinek javítására, és az ezidőszerint körülbelül 400 státusba tartozó közszolgálati alkalmazottak osztályainak jobb megállapítására.
  11. Jogszabályalkotási, bíráskodási és közigazgatási hatáskörrel együttesen bíró testületi közigazgatási szervek további létesítése.
  12. Hatósági tulajdonban lévő kereskedelmi társasági formával való további kísérletezés.
  13. A polgári és büntető igazságszolgáltatás mélyreható újjászervezésének megindítása, és az ügyvédi kar szerepének tágítása.
  14. Törekvés a tervszerű fejlesztés (organised planning) elérésére a városokban, és az előrelátó cselekvés biztosítására más szélesebb kötelékekben.
  15. A közigazgatástudományi kutatóintézetek fejlesztése, és a közigazgatás szervezetébe való beillesztése.
  16. Az állampolgári nevelés növekvő fontossága, és annak tudományos tanulmányozása.
  17. Az individualizmus elveitől való erős elhajlás.

Tisztában vannak azonban azzal, hogy a környezet és a körülmények állandóan befolyásolják és korlátolják ezeknek a törekvéseknek tiszta érvényesülését. Különösen látják a hatását a közlekedés rohamos fejlődése, a település ezzel összefüggő változása, a gazdasági életben a vállalati koncentráció és a vagyonelosztás hatását, a politikai életben a zsákmányrendszernek még mindig jelentékeny szerepét, és az ezzel összefüggő politikai korrupciót és dilettantizmust, a gonosztevők szervezett föllépését, az egyén növekvő tehetetlenségét az ipari fejlődéssel együtt járó véletlenekkel szemben (munkanélküliség, ipari balesetek, megélhetési index hullámzása stb.), amelyek a hatóság fokozódó beavatkozását teszik szükségessé, amely hatósági beavatkozás céljai, mértéke és módszerei tekintetében azonban még igen sok az ingadozó kísérletezés, és kevés a felvilágosult cselekvés.

Mindent összevéve, az amerikai kormány legújabb fejlődésében a legfontosabb tény egyrészt a kormányzati hatáskör és költségek hirtelen növekedése, másfelől a közigazgatás területi egységeinek, szervezetének, módszereinek és személyzetének aránylag csekély módosulása. Szívesen vállalnak új feladatokat, de a megfelelő fejlesztést a vezetés egységesítésében, az összhang biztosításában, a szakértelem fokozásában, és a politikai felelősség megfelelő tágítását vagy megakadályozzák, vagy csak későn és nehézkesen hajtják végre.”

„A kormányzás emez új irányainak tanulmányozása azt mutatja, hogy Amerika a közügyek intézésében válaszútra érkezett. A hatalmas társadalmi, gazdasági és fizikai erők  nyomása azzal fenyeget, hogy összemorzsolja a kormány bordáit, mert annak fontossága a mai gazdasági és társadalmi viszonyok közt egyre nagyobb.” [3]

„Ha a jelenlegi irány folytatódik, Amerikának fejlődése következő korszakában a kormányzat súlyos problémáinak sorozatával fog kelleni megküzdenie, amelyeket többé nem lesz lehetséges sem kitolni, sem megkerülni. Ezeknek a kérdéseknek egy része helyi, és csak Amerikát érdekli, egy része azonban világprobléma, mely a nyugati civilizáció területén a városba tömörülés és az ipari fejlődés által előidézett helyzetben mindenütt fölmerül.” [4]

Ezek között a súlyos problémák közt tisztán látja Merriam a végrehajtó hatalom fejének és a közigazgatásnak előtérbe nyomulását.

A kormány funkcióinak és költségeinek 1900 után való nagy növekedése kikényszerítette a végrehajtó hatalom és a közügyek minden fokon való intézésének új típusai fejlődését, és az organizációnak és gyakorlatnak számos életbevágó új problémáját vetette föl. Ezeket a változásokat is mélyen befolyásolták az üzleti és társadalmi élet változásai. Az amerikai társadalom egész szerkezetét alapjában megváltoztatták a kialakult nagy üzemi méretek, és oly erőteljes vezető egyéniségek megjelenése azoknak az élén, mint Morgan, Gompers, Ford, Roosevelt, és Wilson.”

„A nagyüzem vezetőjének új típusa a kormányzat terén a politikai vezér és a közigazgatási főnök kombinációjából állott elő.” [5]

„Ezzel egyidejűleg széleskörű érdeklődés mutatkozott a kormányzat és a gazdasági élet tényezői részéről egyaránt a scientific management iránt, amit efficiency-nek is neveznek, és amit Európában racionalizációnak hívnak. Fontos kísérletek folytak, és nagy haladás történt a személyzet kihasználása terén, és technikai és mechanikai újítások útján való munkamegtakarítás irányában. Ezekben az irányokban megelőzte Amerika Európát, és nem egy megoldását oly magas színvonalú adminisztratív rendszerrel bíró országok is átvették, mint Németország.” [6]

A tudományos kutatásnak ebben a fejlődésben kiváló szerepe volt. E szerep jelentőségével az amerikaiak maguk teljesen tisztában vannak, és a tudomány szerepét tudatosan fejlesztették is. Mint Merriam mondja:

A legújabb korszakot a politikai problémákkal való rendszeres foglalkozás jelentékeny növekedése, és a politikai tudományok művelésének elmélyülése jellemzi. Kiindulva a Columbia és a John Hopkins egyetemek államtudományi karairól az 1890-es évek elején a mozgalom gyorsan elterjedt az egész országban, ami az utóbbi években még fokozódott, úgy hogy ma joggal lehet állítani, hogy az Egyesült Államokban nagyobb arányokban folyik a kormányra és a közigazgatásra vonatkozó szervezett kutatás, mint bármely más országban. A közigazgatás, városi problémák, nemzetközi kapcsolatok, politikai pártok és a politika lekötötte nagyszámú kutató figyelmét és munkásságát, akik vizsgálataikat nagy igyekezettel és szorgalommal, de többnyire inkább gyakorlati, mint elméleti céllal végzik. Mégis ezek a kutatások Amerika politikai fejlődésének új és határozott korszakát jelentik. A legújabb években az államtudományi kutatás iránti érdeklődéshez csatlakozott a jogtudományi kutatás fejlődése több jelentős és kiváló egyéniségek vezetésével.” [7]

magyarytataszoborEz a mélyreható és kiterjedt tudományos vizsgálódás nemcsak a kormányzat szervezetére és politikájára terjed ki, hanem a közigazgatás részleteire, eljárására és eredményeire is, és ezen a téren is felülmúlja méretben, és megelőzi eredeti gondolatokban a többi országokat. A közigazgatástudományi kutatás többnyire nem recherche spontanée, hanem a recherche provoquée kategóriájába tartozik. A kutatásnak szakadatlan ösztönzői a közvélemény részéről a kormányzás eredményessége tekintetében támasztott követelmények, amelyek két irányban kívánnak javulást és haladást, egyrészt a teljesítmények tökéletesítése, másrészt az adók csökkentése irányában. Azokat az eredményeket és részben folyamatban lévő kutatásokat fentebb már ismertettük, amelyek a közigazgatási személyzet kihasználására, a szervezet javítására, annak vezetésére, az ügyintézés részleteinek objektív meghatározására, szabványosítására és mérésére vonatkoznak. Ezek azok a kérdések, amelyeket viszont Leonard D. White tárgyal alapos tudással és nagy világossággal. Megállapításai közül, amelyekkel fentebb bőven foglalkoztunk, különösen azt kell még egyszer hangsúlyoznunk, hogy a közigazgatási technikának ez a megtermékenyítése inkább származott az amerikai gazdasági élettől, mint radikális vagy felforgató, új eszméktől. Ezt a megállapítást, amely tehát magában foglalja ezen a téren is, hogy a fejlődés nem külföldi példa követéséből, hanem eredeti nemzeti gondolatokból táplálkozik, White alapvetőnek tartja azoknak a változásoknak értékelésében, amelyeken közigazgatásuk újabban keresztülment. [8]

II. Európai szemmel vizsgálva az amerikai államéletnek legújabbkori hatalmas fejlődését, annak partikuláris vonásai mellett szemet szúrnak azok a nagyszámú változások, amelyek benne közösek az európai problémákkal. Ezek a kapcsolatok pedig a közigazgatás-politikai és tudományos szempontból azért kötik le erősen a figyelmünket, mert a fejlődés odaát az európait több ponton megelőzte, és ezénél részben kedvezőbb feltételek között folyik. Így azt a gyakorlatban értékes kísérletnek, a tudományban pedig termékeny új szempontok bevezetőjének kell tekintenünk.

Közös vonás az állami feladatok nagyarányú szaporodása, a közigazgatási költségek növekedése, az államnak a gazdasági életbe való fokozott beavatkozása, és az a körülmény, hogy az utolsó 30 év alatt, és főleg a világháború teherpróbája következtében az állami gépezet fejlődése minden korábbi korszakot felülmúl. Közösek a közigazgatás szervezésében és vezetésében mutatkozó problémák, és részben ugyanazok az utak is, amelyeken a megoldásukat keresik. De mégis az eltérő természeti adottságok, a különböző fizikai, biológiai és szociális feltételek, a történeti fejlődés sajátossága, és az A sajátos kombináció, amely mindezekből a tényezőkből adódik, az okai annak, hogy a szempontok különbözők, eltérő a kiindulási pont, más a problémák hangsúlya, és a megoldásuk sorrendje.

Az eddigi fejtegetéseknek az volt a céljuk, hogy mindazokat a jellemző eltéréseket, amelyek az amerikai közigazgatás fejlődését és helyzetét a miénktől megkülönböztetik, kellő világossággal kiemeljék. Nemcsak érdemeit és csúcsteljesítményeit, hanem teljes tárgyilagosságra való törekvéssel elmaradottságait és árnyoldalait is igyekeztem bemutatni, hogy a közigazgatás javítása terén az Egyesült Államok által megtett utat megítélhessük. Így most megvan a lehetősége annak, hogy az amerikai teljesítmények tudományos értékét és a közigazgatás fejlődéstörténetében betöltött szerepét meghatározni próbáljuk.

Ítéletünk a következő tételekből tevődik össze.

a.) Az amerikaiak érdeklődése nagyobb a közigazgatás technikai, mint jogi jelenségei iránt. Elsődlegesnek,a lényegnek tekintik a közigazgatás teljesítményét, eredményességét (efficiency) és másodlagosnak, formainak annak jogi megjelenését. Ez a felfogás világosan kifejezésre jut egyrészt a tudományos irodalom termelésben, másrészt abban, hogy az egyetemeken erős államtudományi karok (political science departments) működnek, amelyekben az állami szervezet és közigazgatás (government and public administration) sokoldalú tanulmány tárgya, és ugyanezen a téren nagy jelentőségű munkát végeznek a közigazgatástudományi intézetek is, míg a jogi karokon (law schools), [9] amelyek az államtudományi karoktól függetlenek, a közigazgatási jog csak a kezdetén van a kibontakozásnak. Ha azonban a közigazgatási jog el is tudja érni a fejlettségnek azt a fokát, amelyet az európai kontinensen elért, bár ahhoz még hosszú utat kell megtennie, az nem elképzelhető, hogy a közigazgatásnak egyoldalú jogi szempontból való számbavétele olyan túlnyomó lehessen, mint az utóbbi időben az európai kontinensen (Angliában ugyanis hasonló a helyzet, mint Amerikában), hanem legfeljebb a közigazgatási jog kivívja a maga egyenrangú helyét a közigazgatástan (political science) oldalán. A közigazgatás eredményességének ez a követése nélkülözhetetlen és józan szempont, amelynek elhanyagolása hátrány nélkül nem lehetséges.

b.) A közigazgatás technikai szempontból való fejlesztése a scientific management-nek a gazdasági életben kifejlesztett módszereit használja fel. A szervezetek és működésük objektív értékének meghatározása lehetővé teszi azok pontos összehasonlítását, értékskálájuk megállapítását, a különböző megoldások közül a gyengébbek kiküszöbölését, a jobb megoldások általános bevezetését, nemcsak a pénzben jobban kifejezhető gazdaságosság (economy) fokának meghatározását, hanem a korábban objektíve meg nem határozható eredményesség (efficiency) mérését, és az adminisztrációban résztvevő személyek helyesebb minősítését (értékelését) is. Ugyanennek a módszernek a közigazgatásra, a private administration-ról a public administration-ra való átvitele az amerikai közigazgatási technikának úttörő érdeme, és a közigazgatási scientific management elméletének kidolgozásában addig elért eredményeik, bár annak rendszere még nincsen teljesen kidolgozva, a közigazgatástan új irányba való termékeny továbbfejlesztésének tekintendők. Munkájuk ezen a téren széles alapon tovább folyik, és ez az, aminek eredményei a közigazgatási tudományok művelése terén többé figyelmen kívül nem hagyhatók

c.) A közigazgatásról való gondolkodásnak a közigazgatás technikai követelményei tekintetében való régi tájékozottságát mutatja a Chief Executive jogállásának és hatáskörének már az alkotmányban való olyan megállapítása, amely a vezetésért való személyes felelősséget és a parancsadás egységének (unité de commandement, mint a franciák kifejezése szól) biztosítását megvalósította. Ez a tudományos szervezésnek és üzemvezetésnek (scientific management) egyik főkövetelménye, amelynek fontossága a szervezet méreteinek arányában emelkedik.

Elméletileg ennek a problémának a vizsgálata a közigazgatás általános funkcióinak (general administration) különválasztására, és azok intézésére a Chief Executive vezetése és felelősség alatt Bureau of General Administration, illetve General Staff (vezérkar) szükségességének kimutatására vezetett. [10]

Ezeknek a követelményeknek kielégítésére való törekvést jelent a Chief Executive hatáskörének állandó tágítása, és segédszerveinek (auxiliary agencies), s köztük a legfontosabbnak, a Bureau of the Budget-nek a tárgyalt hatáskörrel való megszervezése. Mint Merriam magát kifejezte, a kormányfő új típusának a politikai vezér és a közigazgatási főnök kombinációjának kell lennie. Amerikában a közigazgatási főnökség a kiinduló pont. A közigazgatás működésének a kormányzásra való egyre nagyobb befolyása miatt úgy látszik, hogy Amerikában van a feladatnak kisebb része hátra.

d.) Ugyanezek az okok és megfontolások vezettek a kormányfő szerepének kiemelésén kívül a közigazgatás bürokratikus rendszerének terjedésére is. Ennek a fejlődése, mint láttuk, 1883-ól számítható, míg az Angliában az 1850-es évek végén indult meg, tehát sokkal később, mint az európai kontinensen. Mindkét angolszász állam ma már nagyméretű és magas színvonalú bürokráciával rendelkezik, amelyek színvonal tekintetében nem állnak a kontinens nagy tradíciójú bürokráciái mögött. Rámutattunk azonban azokra az okokra, amelyek Amerikában a hivatásos közszolgálat kialakulását a demokráciának és a helyi önkormányzat elveivel nem tartotta összeegyeztethetőnek, és azt szívesen ellenezte. Hogy ez a felfogás mégis kénytelen volt engedni, abban része volt a közigazgatás szakszerűségének növekvő szükségességén kívül a scientific management tudományos képviselői által a közigazgatásra vonatkozólag tett megállapításoknak. Ezen a téren végeznek a közigazatástudományi intézetek különösen értékes munkát azáltal, hogy a laikus közigazgatás és a bürokratikus közigazgatás eredményeit objektíve kimutatják, és az utóbbinak magasabb rendű voltát nemcsak állítják, hanem bizonyítják. Azáltal azonban, hogy a laikus közigazgatást a tudomány bizonyítékaival szorítják vissza, és nyitják meg a hivatásos és szakképzett közigazgatás terjedésének útját, egyúttal kötelezik ezt az új közigazgatást arra, hogy teljesítményének értékét állandóan kimutatni, és jogosultságát bármikor igazolni tudja. Ezért az új amerikai, és éppen így az angol bürokrácia a közigazgatásnak egy új típusát képviseli, amely a  közigazgatás gazdaságosságát és eredményességét ugyanoly mértékben követeli és ellenőrzi, mint a kontinentális államok kívánják és ellenőrzik a közigazgatás jogszerűségét. A kétféle eredmény az eltérő kiindulás és az eltérő történelmi fejlődés következménye. Az európai kontinens bürokráciáinak (porosz, osztrák, francia stb.) kifejlődése olyan időre esik, amikor gazdasági nagyüzem, és ott kifejlődött scientific management még nem volt. Viszont a bürokrácia kifejlődését Angliában és az Amerikai Egyesült Államokban megelőzte a XIX. század ipari forradalma, és a hivatásos bürokrácia csak mint az ipari forradalom következtében rohamosan kifejlődött közigazgatás követelménye talált elfogadást. És ezért olyannak kell lennie, amely gazdaságosság és eredményesség tekintetében nem áll mögötte annak a színvonalnak, amelynek elérhető voltát a gazdasági élet a maga szintén mamut-organizációban már előbb bebizonyította.

Ma tehát tény, amelyet el kell fogadnunk, hogy a hivatásos és szakképzett közegekkel végzett közigazgatásnak az európai kontinens és az angolszász államok bürokráciájában két különböző rendszere fejlődött ki. A szellemük közti különbség főoka abban fejezhető ki, hogy itt a közigazgatási centralizáció és bürokrácia kifejlődése előzte meg a gazdasági centralizáció és nagyüzem kifejlődését, az angolszász államokban pedig a sorrend fordított volt.

e.) Céltalan volna azt megkísérelni, hogy a kétféle koncepció az európai, vagy az amerikai felfogás egyikének vagy másikának helyességét kétségbe vonjuk, vagy szuperioritását bizonyítsuk. Mindkét szempont egyaránt nélkülözhetetlen. Sőt nem túlzás azt mondani, hogy a kettő csak együtt értékelhető. [11] Ezért az elmélet és gyakorlat feladata egyaránt csak a kettő kombinációjának megoldása lehet.

Nincs is elvi akadálya annak, hogy a közigazgatás egyrészt a jogszerűség, másrészt a gazdaságosság és eredményesség követelményeit egymással összeegyeztesse. A két kontinens szellemi fejlődése egymástól függetlenül és egymással párhuzamosan kölcsönösen használható, egymást kiegészítő eredményekre vezetett, amelyek kölcsönös felismerése újabban az egymás-keresésben és a tudományos nemzetközi együttműködés szervezésében megnyilvánul.

Az erők egyesítése pedig azért üdvös, mert a közigazgatás a XX. század államában mindenütt fejlődésének ugyanazt az eruptív korszakát éli, amely még távol van attól, hogy lezártnak, vagy akár lanyhulónak volna tekinthető, s az állami funkciók közt a közigazgatás javára máris oly mélyreható eltolódást okozott, amelynek sem alkotmányjogi, sem technikai következményei előtt nem lehet tovább szemet hunyni. És a további fejlődéssel is számolni kell, arra elő kell készülni. A közigazgatás a ma élő nemzedék számára már annyi tudományos és gyakorlati feladatot vetett fel, hogy azok megoldása a két világrész tudományos horizontjának egybeolvadását szükségessé teszi.

[1] Recent Economic Trends in the United States. 2 kötet. Recent Social Trends in the United States. 2 kötet.

[2] A kormányt a Concha által meghatározott értelemben véve.

[3] Recent Social Trends, 1536. lap.

[4] U. o. 1538. lap.

[5] U. o. 1539. lap.

[6] U. o. 1521. lap.

[7] U.o. 1531. lap.

[8] Trends in Public Administration. 330. lap.

[9] Ld. Magyary Zoltán: Az észak-amerikai egyetemek. Felsőoktatási Egyesület Közleményei. 1934.

[10] Ld. Willoughby: Principles of Public Administration. 52 sk. lap. Magyary: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása. 28. lap.

[11] Ugyanezt a gondolatot fejezi ki Jéze közigazgatási jogi főművében más, de rokon vonatkozásban: „Mindig meg kell különböztetni a politikai jellegű kérdéseket a jogi problémáktól. (…) A jogi technika homályos pontjai megvilágosodnak a politikai eszmék fényében. (…) Figyelmen kívül hagyni akár az egyik, akár a másik szempontot – a jogi technikáét, vagy a politikait –, nézetem szerint azt jelentené, hogy elhanyagoljuk a vizsgált problémának egy lényeges elemét; ez nem volna más, mint a kérdés egyoldalú vizsgálata; az, aki a közintézményeket, a közigazgatást csak a politikai szempontból, vagy csak a jogi technika szempontjából írja le, azokat eltorzítja.” Les principes généraux du droit adminstratif. 3. kiadás. La technique juridique du droit public français. Paris, Marcel Giard, 1925, 5-6. lap.

Magyary Zoltán: Miért van szükség a közigazgatás reformjára? (1941)

Egy állam a társadalmi rendeltetését mindig az adott kor adott szükségleteinek megfelelően látja el a funkcióin keresztül, így minden vizsgálat lefolytatásakor arra kell rákérdezni, hogy milyen elvárásokat is támasztanak a közigazgatási szolgáltatásokkal érintett állampolgárok a közigazgatás szervezetrendszerével szemben. A XXI. századból szemlélve immáron több évtizedes deficitje a közigazgatásnak, hogy annak gépezete nem tud teljes mértékben megfelelni a társadalom részéről támasztott formális és tartalmi elvárásoknak, hiszen képtelen a maga teljességében akceptálni, befogadni, és közigazgatási programmá „konvertálni” minden állampolgári véleményt. Abszolút megelégedettségre a közigazgatás természetesen soha nem tarthat igényt, de törekednie kell rá, hogy relatíve stabil helyzetet teremtsen, és a szolgáltatásait hatékony, továbbá nívós, a szolgáltatással érintett kör minél nagyobb megelégedését kivívni képes módon nyújtsa. A közigazgatási működés legfőbb orientációs pontja ugyanis a közfeladatok intézésének, illetve a közszolgáltatások nyújtásának törvényes keretek között történő, ugyanakkor hatékony és eredményes realizálása.

Az állam polgárai többnyire véleményt formálnak a közigazgatás átalakításának kérdésében, és azon kritériumokat támasztják a közigazgatással szemben, amelyek a jobb szolgáltatásokat, a magasabb minőséget és a hatékonyságot célozzák. A közigazgatás csak egy ilyen konstrukció kiépítése mellett találhatja meg sikerrel az állampolgárokhoz/lakossághoz vezető Ariadné-fonalat, aminek minden korban a legfontosabb szempontként kell érvényesülnie. Magyary Zoltán, az emberközpontú közigazgatás prófétája a maga korában, a két világháború között számos-számtalan reformjavaslatot tett annak érdekében, hogy a közigazgatás az állam polgárainak nagyobb megelégedettségét vívhassa ki. Az alábbiakban egy kevéssé ismert, ám gondolatainak esszenciáját mégis híven tükröző – és bizonyos pontokon még ma is aktuális! – írását tesszük közzé. [Miért van szükség a közigazgatás reformjára? in Magyar Futár, I. évfolyam, 7. szám (1941. július 10.), 10. p.]

Könnyű megadni a választ a fenti kérdésre: azért, mert a közigazgatás a mostaninál sokkal különb, jobb, eredményesebb és aránylag olcsóbb lehet!

2720

Magyary Zoltán útlevélfényképe

Valószínű, hogy ez a válasz a magyar tisztviselő karnak – amely kitűnő hazafiakból és odaadó szakemberekből áll, és amelynek megérdemelten jó hírneve van – az első hallásra rosszul fog esni. De az is valószínű, hogy nincs komoly tisztviselő, aki azt állíthatná, hogy a magyar közigazgatásban minden a legjobban van. Sőt! Mindenki lát a maga ügykörében nehézségeket, tud is javaslatokat azok enyhítésére. Továbbá illetékes helyről: a különböző kormányok részéről is állandóan ismétlődik az a megállapítás, hogy a közigazgatás reformjára szükség van, és ígérik is, hogy azt meg fogják csinálni. Azonban igen kevés történt eddig ezen a téren. Ha mégis, úgy azok csak részletek, lehetőleg alsó szerveknél, a segédhivataloknál, a községi jegyzői ügykörben végrehajtva, vagy legfeljebb egyik-másik tárca ügykörében, de minden összefüggő terv nélkül, és nem mélyrehatóan.

Ennek az elindulni-nemtudásnak, ennek az egy helyben topogásnak az a lélektani oka, hogy miniszterek és hivatalnokok egyaránt azt hiszik, hogy ha holnap komoly reformot valósítanának meg, abból azt lehetne következtetni, hogy ők tegnapig nem voltak kiváló miniszterek vagy príma tisztviselők, mert akkor a közigazgatásban nem volna mit javítani.

Ez a felfogás azonban nagyon téves, mert azon a logikai hibán alapszik, hogy elhanyagol egy lényeges megkülönböztetést, amelyet a szervezéstudomány már régen felismert. Ezek a következők: aki másokkal együtt dolgozik – márpedig a tisztviselő, aki egy szervezetnek része, mind ilyen –, annak a munkaeredménye nemcsak a maga képességeitől és buzgalmától függ, hanem a szervezet többi tagjáétól is, függ a munkatársaitól, a főnökeitől, és az alárendeltjeitől.

Erre mindennaposak a példák. Ha a fogalmazói kar minden tagja gyorsan és pontosan dolgozik is, de nincs elég gépírónő, aki a tisztázatokat készítse, és a segédhivatalokban több hetes torlódás keletkezik, az egész hivatalnak az lesz a híre, hogy „onnan nem lehet az intézkedéseket kivárni”. Vagy: ha egy főnöknek több az alárendeltje, mint amennyinek a vezetését győzni lehetséges, akkor feltorlódik a revízió, az alárendeltek nem tudnak tőle döntést kapni, és a dolgok nem mennek jól, pedig lehet, hogy a főnök is, az alárendeltjei is kitűnő emberek, és csak szervezési hiba szállítja le valamennyiük teljesítményét. Ugyanakkor egy másik hivatal, amelynél ilyen aránytalanságok nincsenek, gyorsan és eredményesen tud dolgozni, s ennek megfelelően a hírneve is jobb lesz, úgy a hivatalnokok, mint a közönség körében.

Ugyanígy lehetnek az alkalmazott munkamódszerének is káros kihatásai a hivatalnok és a hivatal munkateljesítményeire. Azok a vitéz huszárok, akik 1914 őszén Galíciában a „vörös ördög” hírnevet kivívták, a halált megvető bátorság felülmúlhatatlan példáját adták, de az elért katonai eredmény mégsem volt arányban az áldozatukkal, nem az ő hibájukból, hanem a vezetés hibái, az elavult harcászati nézetek miatt, amelyek nem vették figyelembe, hogy lovasrohamot drótakadályok és géppuskafészkek ellen nem lehet intézni.

Röviden kifejezve, az itt a lényeg, hogy a teljesítmények megítélésénél különbséget kell tennünk az egyént terhelő, és a szervezetet terhelő tényezők között! Ha a magyar közigazgatás megítélésénél ez a megkülönböztetés érvényesül, akkor a továbbfejlődés fő akadálya elhárul.

Azt már senki sem tagadja, hogy a közigazgatásunknak sok a szervezeti hibája. A helyzet az, hogy jobb szervezettel és jobb munkamódszerekkel a mai magyar köztisztviselői kar sokkal jobb teljesítményeket érhetne el. És akkor az eddigi fáradsággal elérhetné egyúttal azt is, hogy munkája eredményével maga is meg lenne elégedve, és az emberektől jogos kritika helyett elismerést kapna. A közigazgatás reformja tehát a nemzetnek és a közszolgálatnak egyaránt érdeke!

Főleg két nagy jelentőségű szervezeti hibára szeretnék most a magyar közigazgatásban rámutatni.

magyarygrafikonAz egyik az, hogy közigazgatásunk méretei az utolsó 80 év alatt, azaz az abszolutizmus óta, olyan arányban megnövekedtek, hogy a vezetés minőségileg is sokkal nehezebbé vált, mint volt a mai kormányzati rendszer bevezetése idején, –  1848-ban, amikor is a nádor egyéni hatalmát a kormány testületi szervére ruházta át, amelyben a miniszterelnök csak primus inter pares… A közigazgatási apparátus megnövekedését a mellékelt ábra szemlélteti. Leolvashatjuk róla, hogy a magyar állam alkalmazottainak száma 1870-ben 23.000 volt. Azóta ez a szám évről évre nőtt, és 1918-ban 230.000-re emelkedett. Trianonnal elvesztettük az ország kétharmadát, több ízben B-listákat is csináltunk, de a létszám mégsem apadt le 120.000 alá. A közalkalmazottak száma a Csonkaországban nem volt kisebb, mint amennyit Nagy-Magyarország is csak csak 1900 körül ért el. Ez a szám a területvisszaszerzések után arányosan emelkedett. A fejlődés tehát azt jelenti, hogy ma egy miniszter alá több alkalmazott tartozik, mint amennyi alkalmazottja 70 év előtt az egész államnak volt…

A magyar közigazgatást azonban az állami alkalmazottakon felül az önkormányzatok: a főváros, a vármegyék, a városok és községek, az OTI, az OMBI és más községi üzemek nagyszámú alkalmazottai is alkotják. Ezért sokkal nehezebb a mai kormánynak, a mai miniszterelnöknek ma a közigazgatási apparátuson úrrá lenni, és azt kézben tartani mint például az gróf Andrássy Gyula idején volt. Meg kell jegyeznem, hogy ez a fejlődés nemcsak Magyarországon ilyen arányú, hanem párhuzamos minden államban, és közös oka az ipari forradalom, és a kapitalizmus kifejlődése.

De a változás nemcsak a méretekben jelentkezik, hanem a ma megoldásra váró feladatok sokféleségében és nehézségében is! Ez hozta magával annak a szükségét, hogy a közhivatalt nobile officium-ként ellátó laikus közfunkcionáriusok helyett a mai közigazgatás szakképzett, jórészt egyetemet végzett és hivatásos tisztviselőket alkalmazzon. Közigazgatásunknak tehát az egész teste, apparátusa megváltozott azóta, hogy a mai kormányrendszerre áttértünk. Olyan kormányunk van, amelyet arra a feladatra szabtak, hogy laikusokból álló, kis apparátust is hatalmi feladatok megoldásában vezetni tudjon. Ezért gondolték, hogy állhat a kormány is laikusokból, akiket pártszempontok, nem pedig aszerint választanak ki, hogy értenek-e tényleg a közigazgatásnak a vezetéséhez, amelynek ők a fejei?

Most pedig ugyanettől a kormánytól azt kívánjuk, hogy laikus létére vezetni tudjon egy szakképzett emberekből álló, akkora apparátust, amelynek a vezetése már maga is külön tudomány, és csodálkozunk azon, hogy ez nem egészen jól sikerült. Látjuk, hogy egyik kormány őrlődik fel a másik után, egyik sem ura az apparátusnak, nem tud abból olyan működést kifejteni, amely elegendő volna a feladatok megoldására.

Hogy lehetséges ez? Hiszen a minisztereink is jó szándékú magyar emberek, éppúgy mint a tisztviselők, és az együttműködésük mégsem jár a kívánt eredménnyel. A magyarázat az, hogy szervezeti hibák szállítják le a közigazgatás, mind pedig az azt vezető kormány teljesítményeit. Egyszerűen: XIX. századi szervezettel XX. századi feladatokat éppúgy nem lehet megoldani, amint a ’48-as honvédek fegyverzetével nem lehetne a mai háborúban helytállni! A nemzet számára a politikai apparátus elavultsága nem jelent kisebb veszedelmet, mint amilyet a katonai készületlenség jelentene.

Másik fontos oka a reform szükségességének közigazgatásunk elavult beállítottsága. A XIX. század eszménye a jogállam volt. Az önkényuralommal szemben a jog uralmáért olyan totális sikerrel küzdött, hogy a világháború előtti időben a közigazgatástól már nem is kívántak mást, mint hogy jogszerű legyen. Ha a közigazgatás a jogot nem sértette, meg voltak elégedve vele. Mi, akik abban az időben végeztünk jogot (és a magyar közigazgatás mai vezető köztisztviselői mind ebbe a korosztályba tartoznak), tanúságot tehetünk arról, hogy a közigazgatás eredményességéről,  a teljesítményekért való felelősségéről, a szervezés tudományáról, és az eredmények elérésének feltételiről az egyetemen semmit sem hallottunk. Ellenben annál többet hallottunk arról, hogy a közigazgatás jog, tehát aki jogász, az a közigazgatáshoz eo ipso ért.

Ez azonban tragikus egyoldalúság. A jog és az eredmény nem szükségképp járnak együtt, és a közigazgatás jogszerűsége az eredményességet nem tudja pótolni. Azért, mert a magyar ember az önkényuralmat nem állja, nem kell lemondania arról, hogy [a] közigazgatástól a feladatok megoldását várja. A jogállam például arra a kérdésre, hogy vannak-e az országban analfabéták, azt feleli, hogy van törvényünk a kötelező népoktatásról. A himlőtől és a tífusztól azonban azonban csak a védőoltás ment meg, nem pedig annak kötelező elrendelése. A vasúti igazgatástól azt kívánjuk, hogy a vonatok pontosan közlekedjenek, és szerencsétlenségek ne legyenek, nem érjük be tehát azzal, hogy van üzletszabályzat és menetrend. Nem lehet az árvíz ellen sem törvényjavaslattal védekezni, és a kenyérhiányt sem lehet rendőri intézkedésekkel megszüntetni. Itt előrelátásra, szervezésre, munkára, anyagra, és célszerű intézkedések sorozatára van szükség.

Ezek a példák, azt hiszem, világosan mutatják, hogy mi a különbség a közigazgatás jogállami beállítottsága, és az eredményességre való beállítottság között. Közigazgatásunk reformjára tehát abból a célból is szükség van, hogy a ma is domináló jogállami beállítottságot felváltsa a feladatok megoldásáért, az eredményekért való felelősség beállítottsága. Ez a jogállam eszményével szemben nem visszaesést, hanem éppen továbbfejlődést jelent.

A vezetésem alatt álló Magyar Közigazgatástudományi Intézettel behatóan vizsgáltam azt a kérdést: mennyit ér a közigazgatás az emberek számára? Munkánk eredménye meg is jelent „A közigazgatás és az emberek” címen. A tatai járás példáján részletesen kimutattuk, milyen nagy mértékben tér el egymástól az, amit a jogszabályok előírnak, és az, ami abból megvalósult. Sajnos, sok minden nem érhető el a jog eszközével.

Megállapításaink egyik legfontosabbja az volt, hogy a közigazgatás a mezőgazdasági lakosságtól áll a legtávolabb, és annak az életviszonyaiban tudja a legkevesebb eredményt elérni. Pedig földművelésügyi közigazgatásunk nem kevésbé felel meg a jogállam követelményeinek, mint a többi.

Közigazgatási diagnózisom alapján kísérletet tettem a tatai járás mezőgazdaság[a] terén a közigazgatási therápiára nézve is. Szakemberek bevonásával elkészült a járás talajának agrokémiai vizsgálata, és azután három községben 20-24, arra vállalkozó kisgazdával többtermelési kísérleteket végeztünk. Dr. Csiky János agrokémikus vezetésével a fajtakiválasztási és műtrágyázási kísérletek már az első ében azzal a fényes eredménnyel jártak, hogy a termésátlagok 50-80%-kal emelkedtek, és a ráfordított költségen felül jelentékeny tiszta hasznot mutatnak fel.

Ha a magyar mezőgazdaság a folyó évben másutt is ezzel az intenzitással gazdálkodott volna, most nem volt kenyérínség. Ha pedig mindig így gazdálkodnánk, akkor a magyar mezőgazdaság termésátlagai ma nem állnának ott, ahol a német mezőgazdaság termésátlagai már 1870-ben álltak. Ez egyúttal világosan mutatja azt is, hogy milyen károkat okoznak a nemzetnek a XX. század igényeinek megfelelő közigazgatási reform elmaradása, amelyet a termelők és a dolgozók közös nemzeti érdekeinek előmozdítására kellene minél gyorsabban és szakszerűbben megalkotni és végrehajtani.

Magyary Zoltán ny. r. egyetemi tanár

Post Navigation