Merj gondolkodni!

„ Aki nem próbálja meg a lehetetlent, az a lehetségest sem fogja elérni soha.” (Goethe)

Archive for the month “augusztus, 2019”

„Ezt a pártszínt dobd le már!” * Gondolatok a pártmentes önkormányzatiságról

Az önkormányzatiság eszméje komoly hagyományokkal rendelkezik a magyar közjogi gondolkodásban. Történelmünk számos epizódjából ismert, hogy a Szent Korona közjogi fogalmából levezetett vármegyei autonómia hosszú időn keresztül a függetlenségi gondolat egyik fő támasztékának számított, és az ún. vis inertiae jogát gyakorolva a vármegyei közgyűlés a „törvény szellemébe ütköző”, avagy a történeti alkotmány szellemével ellentétesnek ítélt Habsburg uralkodói rendelkezések végrehajtását elviekben megakaszthatta. [1] A tanácsrendszer 1950-ben történő bevezetése meglátásunk szerint összeegyeztethetetlennek bizonyult az imént távirati tömörséggel felvillantott magyar hagyományokkal, így nem véletlen, hogy a „puha diktatúra” összeomlását követően mind a választópolgárok, mind az újonnan megalakult pártok nagy elvárásokkal tekintettek az 1990-es helyhatósági választás elé. Az elmúlt három évtized önkormányzatisággal kapcsolatos mérlege azonban pusztán Ady Endre és Szekfű Gyula elégikus sóhajtását alapul véve vonható meg: valahol már megint utat vesztettünk.

A képviselőtestületeket melegedés céljából használó pártdelegáltakkal szembeni bizalmatlanság megnyilvánulásának tekinthetjük talán azt is, hogy az általunk vizsgált 3207 település 17.298 képviselőjének mindössze 23,26%-a öltötte magára valamely párt gúnyáját, a fennmaradó 76,74 százalék pedig függetlenként, vagy valamely civil szervezet reprezentánsaként végzi munkáját. A megyei jogú városokban, valamint a fővárosokban persze számottevően rosszabb a helyzet, itt ugyanis a pártok képviselőiből áll össze a képviselőtestület aktuális többsége.

A fentiekre figyelemmel az alábbiakban azt vizsgáljuk, hogy a hazai és nemzetközi közjogtudomány, valamint az államelmélet művelőinek nézőpontját tekintetbe véve mennyire akceptálható Vona Gábor kérése, miszerint ne féljünk a pártmentes önkormányzatiság melletti elköteleződéstől. [2]

A (pártoktól mentes) önkormányzatiság jelentősége az államelméleti gondolkodásban

Az európai történelem menetét szemlélve megállapíthatjuk, hogy az állam a fejlődés egy pontján – nagyjából a XVII. századtól kezdődően – már képessé vált arra, hogy sikerrel kapcsolja ki az addigi rivális szereplőket a politika-formálás folyamatából. [3] A vesztfáliai rendszer révén az állam megszilárdította pozícióit, ezáltal központi jelentőségűvé vált a társadalom szervezésében; e relevanciára nézve igencsak szemléletes a napkirály, XIV. Lajos halálos ágyán tett kijelentése, miszerint „Én eltávozom, de az állam örökre itt marad”. [4] A különböző politikai rendszerek ettől kezdődően a centralizáció vezérfonalára felhúzva igyekeztek kialakítani a működésüket; a népek „általános boldogítására” vállalkozva pedig olyan területekre is kiterjesztették csápjaikat, mint a földművelés, az ipar vagy a kereskedelem. Az uralkodók az állami egység hívószavát használva a korábban autonómiával rendelkező önigazgatási testületek addigi funkcióit is magukhoz telepítették. [5]

E nagymértékű centralizáció azonban hamarosan a határaihoz érkezett, és a társadalom részéről kimunkálódott a jogegyenlőségre alapozott alkotmányos állam, valamint a decentralizáció igénye. A végletekig vitt centralizáció ellenhatásaként először Belgiumban jelent meg az a kodifikálásra is került gondolat, miszerint a Montesquieu-féle klasszikus három államhatalmi ágat ki kell egészíteni egy negyedikkel: a megyei vagy községi hatalommal. [6] Benjamin Constant e hatalmak számát már ötben határozta meg; felfogása szerint ugyanis a „képviselő”, a végrehajtó, bírói, valamint a törvényhatósági hatalom mellett külön hatalmi ágat jelentett a király (mint államfő) is. [7] A közigazgatás decentralizációja révén tulajdonképpen vissza lehetett szolgáltatni azokat a helyi és különleges közigazgatási szerveket, amelyeket a „túltolt” centralizáció korábban elorzott. A francia Haoirou lényegre törően foglalta össze e megoldás lényegét: a képviselőtestület tagjainak megválasztása révén, a „decentralizált közigazgatás” terepén a nép „önmaga kormányozza önmagát”, így politikai értelemben „felszabadítja” a nemzetet; másfelől a helyi közügyekkel való foglalkozásnak köszönhetően a „nemzetet saját sorsának intézésére valósággal ráneveli”, ami már egyenes úton vezet el a politikai szabadsághoz. Stein ezt azzal toldotta meg, hogy az „önigazgatási testek” (megyék, községek, testületek) érinthetetlen, alkotmányos rangra emelt jogosultsággal bírnak a közigazgatási funkciók ellátása terén. [8]

Az önkormányzatokra egyébként már jóval e fejleményeket megelőzően komoly alkotmány-és jogvédő szerepkör hárult a kontinens jogfejlődésétől magát függetleníteni képes Angliában. Az angolok ugyanis a kormányzat cselekedeteire mindig is idegenkedve tekintettek, ezért a „koronával folytatott küzdelemben” óriási feladat hárult a helyhatósági központokra. E testületek végül is az ellenállás fontos támaszpontjaivá váltak, és évszázadokon keresztül az angol szabadság védőbástyáinak számítottak. [9] Az Angliából kivándorolt közösségek az önkormányzatiság eszméjét az Újvilágba is „exportálták”, így 1650-re Új-Angliában már hiánytalanul és végérvényesen szárba tudott szökkenni az önkormányzati rendszer. Tocqueville tudósít róla, hogy az önszerveződő községen (Commune) belül „valódi, tevékeny, teljességgel demokratikus és köztársasági politikai élet” alakult ki. A község önállóan köztisztviselőket nevezett ki, saját adókat vetett ki, és athéni mintára a köztéren, valamint a népgyűlésen tárgyalták meg a mindannyiuk érdekeire kiható kérdéseket. Szintén Tocqueville figyelt fel arra is, hogy az amerikai rendszerben a községi önkormányzati intézmények – a szövetségi forma és a bírói hatalom létrehozása mellett – alapvetően járultak hozzá a demokratikus köztársaság fenntartásához. Ezek az intézmények ugyanis mérséklik a „többség zsarnokságát”, kedveltté teszik a nép körében a szabadság eszményét, és „megajándékozzák a népet a szabad lét művészetével.” [10]

Ebben a már-már idillinek nevezhető felállásban persze még nem nyomta rá a bélyegét az önkormányzatok működésére a pártpolitika. A politikai pártokról ugyanis legalább Max Weber leírása óta tudjuk, hogy mind a vezéreiket, mind a vezérkarukat a saját, eszmei és anyagi természetű hatalmi érdek, valamint „a hivatali pozíciókhoz, és a megfelelő ellátáshoz fűződő érdek” motiválja. A pártok csak annyiban hajlandók figyelembe venni az őket támogató választók érdekeit, amennyiben „ez elkerülhetetlenül szükséges ahhoz, hogy ne veszélyeztesse [a] választási esélyeit.” [11] S a pártok keletkezésekor még nyoma sem volt a nagyvállalatok hatalmi hálójába keveredő politikai életnek, a hivatalvadászoknak vagy a populista lázítóknak. Ennek bekövetkeztére sem kellett azonban sokáig várakozni. Ostrogorski 1903-ban kerek-perec akként foglalt állást, hogy a közélet egy „valóságos maffia és comorra szervezet” uralmának foglyává vált, jóllehet „kevesebb tőrrel és puskával, több tudományos metódussal.” [12] Jászi Oszkár pedig 1906-ban panaszolta el olvasóinak, hogy a politikai élet egyetlen céljává a hatalom annak érdekében történő megszerzése vált, hogy a gazdasági köröknek megfelelő törvényeket hozzanak, a közhivatalokat zsákmányszerűen osszák szét, az „önkormányzati működéseket” jövedelmező módon használják ki, és gyakorta még a bírói tisztségeket is számukra kedvező irányban befolyásolják. Nem véletlenül jutott tehát arra a következtetésre, hogy a „dühöngő nacionalizmus” köntösébe bújtatott pártfanatizmus „kizárólag a milliomosok és szolgahadának érdekeit szolgálja a korrupció, cirkuszi érzékizgatás, zsákmánykiosztás (…) minden lehető eszközével.” [13]

  IMG_20190807_190815_038

De milyen állapotok alakultak ki azt követően, hogy a pártok befolyással kezdtek bírni az önkormányzatok működésére? Grünwald Béla 1876-ban kifejtette, hogy az önkormányzat rendszere a magánérdekek, a pártpolitika – a Deák-párt, a balpárt –, illetőleg a nemzetiségi törekvések martalékává vált, és ezzel nagy veszélybe sodorta a politikai szabadságot, holott éppen az önkormányzatok jelentik a szabadság és a parlamentarizmus legerősebb zálogát. A politikai pártok elsősorban a megyei többség kialakítására törekedtek, hogy aztán onnan kiindulva a későbbiekben birtokba vehessék az országgyűlési helyeket is. A megyei önkormányzatban többséget szerzett párt rendre teljesen kizárta a többi párt képviselőit a hivatalviselés jogából, „az alispántól a legutolsó díjnokig csak saját pártjához tartozó egyéneket alkalmazott tisztviselőkül, épp úgy, mint a pártok szoktak tenni egész országokra nézve. A képviselők választása pedig e tisztségviselők befolyása és nyomása alatt ment végbe.” [14]

Ferdinándy Gyula 1913-as tanulmánya is leszögezte, hogy a törvényhatóságok gyakran a pártpolitikától mérgezve voltak kénytelenek a közügyeket intézni. Grünwaldhoz hasonlóan kiemelte, hogy a tisztviselői állások betöltésénél nem egyszer a pártpolitikai érdekek élveztek elsőbbséget a képességekkel és a szolgálati érdemmel szemben. Ráadásul számtalanszor előfordult, hogy mivel politikailag megbízhatónak tartották a tisztviselőket, elmulasztották a hivatali működés ellenőrzését, esetleg csak meglehetősen lazán kísérték figyelemmel a tevékenységüket. Ez a helyzet óhatatlanul is politikai szempontokat oltott a közigazgatásba, „és maga a törvényhatóság is ekként kiengedi a közigazgatás súlypontját a maga lába alól, és háttérbe szorítja a jó közigazgatásnak alapfeltételét, a pártatlanságot.” [15]

A magyar példák mellett a nemzetközi hírű tudósok munkái is alátámasztják a pártpolitika és a helyi önkormányzatiság összefonódásának káros voltát. Rudolf von Gneist 1870-ben megjelent Die Preußische Kreis-Ordnung című munkája nem véletlenül vizsgálta azt a problémát, hogy miként szüntethető meg egy alkotmányos államban a hatósági hivatalok betöltésénél tapasztalt visszaélés, amely döntően a pártszempontoknak való megfelelésből fakadt. Gneist úgy vélte, hogy az a porosz gyakorlat, amely minden írnok és küldönc kinevezését a különböző pártközpontok szempontjaikhoz kötötte, a közvélemény részéről alapvető bizalmatlanságot szült a közigazgatással szemben, és ez a probléma mindaddig orvosolhatatlan is marad, amíg a hivatásszerű tisztviselőség kezében hagyják az állam – ekként az önkormányzatok – igazgatását. Az ilyen járomban tengődő tisztviselők ugyanis képtelenné válnak a személyes függetlenség megőrzésére, és nem tudják önnön meggyőződését kifejezésre juttatni. Ezért aztán tiszteletbeli hivatalnokok alkalmazására volna szükség, akik nem kegyet vagy polgári állást keresnek, hanem szabadon vállalkoznak a polgári kötelességek legnehezebbikénk teljesítésére. „A tiszteletbeli hivatalnok pártszerű meg nem erősítésének tehát egészen más a hatása. Nem károsít meg senkit sem polgári egzisztenciájában, nem ijeszt meg, nem fenyeget, s nem félemlít meg senkit.” – érvelt Gneist. Így biztosított maradna a „legszabadabb pártmozgalom az állam centrumában”, ugyanakkor a „folytonos pártatlan helyi közigazgatás” követelménye sem szenvedne csorbát. [16]

Gneist szerint egyébként a briteknél sem volt számottevően jobb a helyzet. Az angol parlament alsóházának túlnyomó többségét ugyanis teljesen korrupt városi törvényhatóságok választották, és az ún. zárt testületek (select bodies) mindennemű kapcsolata megszűnt a választópolgárokkal. „A pártpolitika ezeket a zárt testületeket tisztára a politikai kortesgépezet alkotó elemeivé alakította át” – állapította meg. [17] Angolszász területen sem bizonyult tehát kifizetődőnek, hogy a pártpolitika kiterjesztette fennhatóságát az önkormányzati testületekre.

Dupriez az olasz és a francia pártkormányzatok „hajmeresztő és rendszeresen gyakorolt visszaéléseiről” tudósított, amellyel mindössze annyit értek el, hogy a politika tönkretette az adminisztrációt, „és viszont az adminisztráció is a politikát.” [18]

Konklúzió: a pártmentes önkormányzatoktól nem kell félnetek, jó lesz!

A fentebb ismertetett közállapotokat feltérképezve megérthetjük, hogy miért tartották már a XIX. század második felében is égetően sürgetőnek, hogy az önkormányzat meg tudja akadályozni – de legalábbis mérsékelni tudja – a pártkormányzás túlterjeszkedéseit és visszaéléseit. Megállapíthatjuk, hogy a politika és az önkormányzatiság összefonódása – minden populista rigmus vagy költői túlzás nélkül – a korrupció melegágyának bizonyult. E problémát látva sokan az önkormányzatiság kiterjesztésében vélték felfedezni a gyógyírt, megfogalmazva a hivatalnokok nép által történő választásának szükségességét, a megbízott képviselőknek a képviselőtestületek alá való rendelését, valamint a választópolgárok részéről történő elszámoltathatóság követelményét.

Vona Gábor tehát nem jár messze az igazságtól, amikor tudatosan az önkormányzati választások kampányára időzítve a pártmentes önkormányzatiságot ajánlja a törvényhozás, valamint a választópolgárok figyelmébe. A mögöttünk hagyott, szemrebbenés nélkül eltékozoltnak nevezhető három évtized gyakorlata ugyanis azt mutatja, hogy a pártok önkormányzatokba való beengedése csak az országos pártközpontokból mesterségesen irányított viták, konfliktusok és összetűzések helyi szintű leképződését eredményezte. Bátran kijelenthetjük, hogy a XXI. században nem a különböző szekértáborok között zajló, pókháló lepte viták újból meg újból történő átélésére van szükség, hanem az előttünk álló kihívásokra világos és adekvát válaszokat megfogalmazni képes, konstruktív véleménycserék minél gyakoribb lebonyolítására. Ennek remek eszköze lehet, ha a pártok számára nemkívánatos terepnek nyilvánítjuk a helyi önkormányzatok képviselőtestületeit, és oda lehetőség szerint csak a megfelelő monitoringon átesett civil és független indulókat bocsátunk be.

Benjamin Constant lokálpatriotizmust népszerűsítő gondolataival egyetértve leszögezhetjük, hogy csak az a honszeretet lehet egyedül valódi, mely a „helybeliségekből ered”. A svájci születésű francia gondolkodó ugyancsak fején találta a szöget, amikor azt javasolta, hogy „le kell kötni (…) az embereket azon helyekhez, melyek nékik emlékeket és szokásokat adnak; és ezen czél elérésére, szükséges nékik, otthon, községökben, megyéjökben annyi politicai súlyt engedni, mennyit az általános kapcsolat sérelme nélkül lehet.” [19] A XXI. század önkormányzatisággal kapcsolatos maximája véleményünk szerint úgy szól, hogy civil önkormányzat nélkül nincsen önkormányzati szabadság sem.

* A Hamlet híres sorából („Jó Hamlet, ezt az éj színt dobd le már!”) született szójáték. V. ö. Arany János művei. Ötödik kötet. Shakspere [Shakespeare]-fordítások. Franklin-Társulat, Budapest, 1900, 123. o.

[1] Osváth Gyula: A vármegyei autonómia kifejlődése és a vármegyei tisztviselők jogállása 1848-ig. Jogtörténeti tanulmány. Nyomatott Lévai Izsó Könyvnyomdájában, Rimaszombat, 1912, 27. o. Az önkormányzati autonómia jelentőségére nézve bővebben lásd Ereky István: Tanulmányok a vármegyei önkormányzat köréből. Grill Károly Könyvkiadó-vállalata, Budapest, 1908.

Természetesen e jogosítvány jelentőségét felesleges volna túlbecsülnünk, annak gyakorlása ugyanis nem egyszer hatástalan maradt. „De még mint az alkotmánysértések külsőleges megakadályozásának eszköze sem volt a vis inertiae feltétlenül megbízható. A kormány szembeállított vele egy másik hatalmasabb külső eszközt: a karhatalmat. Előfordult továbbá, hogy az önkényeskedő kormány ellen folytatott elkeseredett küzdelem hevében a megyék gyakran oly rendeleteket is félretettek, amelyek nem sértették a törvényt. S ha ezek nem éppen a kormány jogkörének kiterjesztését célozták, a kormány nem erőszakolta ki végrehajtásukat.” Somló Bódog: A parlamentarizmus a magyar jogban. Gibbon Albert Könyvkereskedése, Kolozsvár, 29.

[2] Vona Gábor: Ne féljünk a pártmentes önkormányzatiságtól! In Magyar Hang, II. évfolyam, 33. szám (2019. augusztus 16-22.), 19. o.

[3] Ennek folyamatára nézve lásd Spruyt, Hendrik: The Sovereign State and Its Competitors. Princeton, 1994, Princeton University Press.

[4] Idézi: Sashalmi Endre: Az emberi testtől az óraműig. Az állam metaforái és formaváltozásai a nyugati keresztény kultúrkörben, 1300-1800. Pécs, 2015, Kronosz Kiadó, 179. o.

[5] Stein, Lorenz von: Die Verwaltungslehre. Erster Theil. Die vollziehende Gewalt. Zweite Auflage. Verlag der J. G. Cotta’schen Buchhandlung, Stuttgart, 1869

[6] Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. A Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Bizottságának kiadványsorozata. 10. szám. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1939, 192. o.

[7] Constant, Benjamin: Az alkotmányos politica tana. Ford.: Perlaky Sándor. Nyomatott Trattner-Károlyinál, Pest, 1862, 12 .o.

[8] Ereky: i. m. (1939), 197., 244. o.

[9] Bagehot meglátását idézi: Stiller Mór: Angol parlamenti küzdelmek. Korképek. Benkő Gyula Grill-féle Udvari Könyvkereskedése, Budapest, 1906, 42. o.

[10] Tocqueville, Alexis de: Az amerikai demokrácia. Ford.: Ádám Péter et al. Európa Könyvkiadó, Budapest, 1993, 70., 411. o.

[11] Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai. I. kötet. Ford.: Erdélyi Ágnes. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987, 290. o.

[12] Idézi: Jászi Oszkár: A demokrácia jövője. Különnyomat a Huszadik Századból. Deutsch Zsigmond és Társa Könyvkereskedése, Budapest, 1906, 25. o.

[13] Uo.

[14] Grünwald Béla: Közigazgatásunk és a szabadság. Kiadja Ráth Mór, Budapest, 1876, 78., 80. o.

[15] Ferdinándy Gyula: Az önkormányzat mint alkotmánybiztosíték. In Magyar Társadalomtudományi Szemle, 7. évfolyam, 6. szám (1913), 402. o.

[16] Grünwald: i. m. (1876), 86-88.

[17] Ereky: i. m. (1939), 231. o.

[18] Kuncz Ignác: Állami önkormányzat. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1896, 35. o.

[19] Constant: i. m. (1862), 130-131.

Post Navigation